II SA/Ke 30/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Bogorii z dnia 18 lutego 2004 r. nr XII/111/04 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bogorii uchwałą nr XII/111/04 z 18 lutego 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 142 ze zmianami), dalej zwanej u.s.g., uchwaliła statut jednostki pomocniczej Gminy Bogoria – Sołectwa Ujazdek, stanowiący załącznik do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Ujazdek społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Rada Gminy w Bogorii podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała także, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 5a u.s.g. Z dokumentacji gminy wynika, że projekt statutu sołectwa został jedynie przedstawiony mieszkańcom na zebraniu wiejskim i przez mieszkańców przyjęty bez uwag. Prokurator wskazał, że konsultacje nie odbyły się na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tym z tego powodu, istotnie naruszony został art. 35 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ uznał zawarty w niej zarzut za zasadny, przyznając, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała uchwała podjęta na podstawie art. 5a u.s.g. (pismo z 3 lutego 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, polegający na niepoddaniu projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy, regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jak już była o tym mowa na wstępie, okolicznością przyznaną przez organ jest to, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała na terenie Gminy Bogoria uchwała podjęta na podstawie art. 5a u.s.g., która regulowałaby zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Tymczasem, stosownie do art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Dla spełnienia tego wymogu konieczne jest więc wcześniejsze podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak wcześniejszej uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami powoduje, że nie jest możliwa ocena, że wymagana ustawą procedura została zachowana. Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.