II SA/Ke 320/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 6 września 2023 r. nr LXVII/478/2023 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 17 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Ożarowie dnia 6 września 2023 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę nr LXVII/478/2023 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ożarów. W § 17 ust. 3 załącznika nr 1 do tej uchwały postanowiono, że: 1. Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: a) Właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, b) Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a pies posiada oznakowanie umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Opatowie domagając się stwierdzenie nieważności § 17 ust. 3 załącznika do tej uchwały, w zaskarżonym zakresie zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 17 ust. 3 regulaminu regulacji godzących w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona regulacja zawierająca nakaz prowadzenia każdego psa - co najmniej w kagańcu – we wszystkich miejscach publicznych, jest zbyt daleko idąca, nie znajduje uzasadnienia celowościowego, narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a w rezultacie przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto zaskarżony przepis zawiera niedookreślony i nieprecyzyjny zwrot – miejsca mało uczęszczane. Zwrot ten nie jest użyty ani w ustawie, ani nie został wyjaśniony na potrzeby przyjętej uchwały, a może być on różnie interpretowany. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki akt prawa miejscowego nakłada. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rada gminy obowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 4 ust. 2 w pkt. 1-8 wskazuje, jakie obligatoryjne regulacje winny się znaleźć w regulaminie, m.in. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); Oceniając zakwestionowany § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim wskazać, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie zawarty w zaskarżonej regulacji nakaz wyprowadzenia psów tylko na smyczy, a dodatkowo ściśle określonych psów - w kagańcu, służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy), a dodatkowo psów należących do ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – w kagańcu, narusza powyższą zasadę. W rezultacie należy stwierdzić, że prawodawca lokalny ustalił w regulaminie – w sposób bezwarunkowy – zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania wszystkich psów tylko na smyczy, a ww. psów dodatkowo w kagańcu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. W tym miejscu warto odnotować, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19). Należy również zauważyć – jak trafnie zwrócił uwagę WSA w Kielcach w wyroku z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 47/24 – że zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (aktualnie tekst jedn. Dz.U.2023, poz. 2119 ze zm.), kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Podobnie, Naczelny Sąd Administracyjny – w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15 – podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Ponadto, z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U.2023.1580) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego wcześniej art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić – poprzez np. wykorzystanie umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury – to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Wreszcie, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1955/17 i w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1598/23). Wreszcie, zaskarżony zapis regulaminu, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, zawiera niedookreślony i nieprecyzyjny zwrot – miejsca mało uczęszczane. Zwrot ten nie jest użyty ani w ustawie, ani nie został wyjaśniony na potrzeby przyjętej uchwały, a może być on bardzo różnie interpretowany. Można go bowiem rozumieć jako miejsca mało uczęszczane ze względu na swoje położenie lub ze względu na porę dnia, czy też inne czynniki. Tymczasem właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Zasadnym jest zaznaczenie, że konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przez co narusza art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 17 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.