IV SA/Wa 1955/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. stwierdza nieważność § 8 ust. 2 i 3, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 16 zaskarżonej uchwały W dniu 21 czerwca 2016 r. Rada Gminy Przesmyki, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XVI/126/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przesmyki. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przesmyki, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w Siedlcach (zwany dalej: Prokurator, skarżący) zarzucił istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: • ustalenie w § 8 ust. 2 Regulaminu zasad lokalizacji na nieruchomości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz oczyszczalni przydomowych; • wprowadzenie w § 8 ust. 3 Regulaminu obowiązku okresowego dezynfekowania pojemników na odpady; • nałożenie w § 12 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości posiadających bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe obowiązku zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie Wójta Gminy Przesmyki na opróżnienie zbiorników bezodpływowych; • posłużenie w § 15 ust. 3 Regulaminu nieznanymi ustawie pojęciami: "psy ras dużych i olbrzymich", "miejsca mało uczęszczanego" oraz wprowadzenie możliwości zwolnienia psa ze smyczy jedynie w przypadku założenia mu kagańca niezależnie od rasy i właściwości fizycznych psa; • wprowadzenie w § 16 Regulaminu możliwości utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyżej wskazanych przepisów Regulaminu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m. in., iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. określającego materię, która winna być uregulowana uchwałą. Katalog spraw, jakie ustawodawca zezwolił radzie gminy ująć w regulaminie ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego rada gminy naruszyła swoją właściwość. Uchwalając regulamin rada gminy ma obowiązek zwrócić uwagę, aby treść regulaminu nie była powieleniem zapisów ustawowych. Zauważył, że jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, uchwała regulująca jeszcze raz to samo, co zostało zawarte w obowiązujących ustawach, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Prokurator wskazał, że wprowadzenie zasady lokalizacji na nieruchomości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i oczyszczalni przydomowych w § 8 ust. 2 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniósł też, że warunki techniczne jakim winny odpowiadać w/w zbiorniki bezodpływowe i ich usytuowanie na działce budowlanej określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Zdaniem skarżącego uzasadnione wątpliwości budzi zapis dotyczący obowiązku okresowego dezynfekowania pojemników na odpady (w § 8 ust. 3 Regulaminu). Skarżący podniósł, że obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie sposób uznać, by rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązki okresowego dezynfekowania pojemników, gdyż stanowi to wyjście poza kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy i bezprawnie rozszerza obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto wskazał, że użyte pojęcie "okresowego dezynfekowania" jest niedookreślone i tym samym trudne do odczytania dla adresatów normy. Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również (§ 12 ust. 2 Regulaminu) w ocenie Prokuratora nałożenie na właściciela nieruchomości posiadającego bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe lub przydomową oczyszczalnię ścieków obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie Wójta Gminy Przesmyki na opróżnianie bezodpływowych zbiorników, gdyż obowiązek właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy z podmiotami uprawnionymi do odbioru nieczystości ciekłych nałożony został przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. Wskazał, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do świadczenia powyższych usług, obowiązek ten przechodzi na gminę i w takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony do wydania decyzji w której ustala m. in. obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych (art. 6 ust. 7 cyt. ustawy). Rada Gminy ustanawiając obowiązek zawarcia umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych dokonała w ocenie skarżącego nieuprawnionej modyfikacji art. 6 ust. 1 i ust. 6 u.u.p.c.g. Skarżący zarzucił również, że w § 15 ust. 3 Regulaminu Rada posłużyła się nieznanymi ustawie pojęciami: "psy ras dużych i olbrzymich", podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają takiej definicji, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie jakie psy uznać należy za duże oraz za olbrzymie. Nadto wskazał, że pojęcie: "osoby dorosłe" – jest pojęciem niejednoznacznym, należącym do kategorii pojęć ocennych, a akty prawa miejscowego takich pojęć nie powinny zawierać. Niezależnie od powyższego Prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Rada nie została wyposażona przez prawodawcę w kompetencje do nakazania mieszkańcom gminy, aby psy określonych ras lub zachowujące się o określony sposób były prowadzone wyłącznie przez osoby "dorosłe" nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte. Takie postanowienie stanowi zdaniem skarżącego niedopuszczalne ograniczenie swobód obywatelskich. Skarżący zakwestionował też zapis dotyczący możliwości zwolnienia psa ze smyczy po nałożeniu mu kagańca, jako przekraczający kompetencje Rady, gdyż kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy reguluje art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu odpowiedzialność za wykroczenie ponosi osoba, która nie zachowała zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Również z przepisu art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna. Zdaniem Prokuratora z powyższych przepisów wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Nałożenie dodatkowych obowiązków na właścicieli psów niż wynika to z zapisów ustawowych budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż narusza zasadę proporcjonalności. Również za nieważny uznać należy, zdaniem skarżącego, przepis nakazujący aby właściciel przed zwolnieniem psa ze smyczy nałożył mu w każdym przypadku kaganiec. Wprowadzenie takiego nakazu niezależnie od rasy psa, jego właściwości fizycznych czy choroby zwierzęcia może prowadzić do działań niehumanitarnych. Wreszcie skarżący wskazał, że Rada wprowadzając w § 16 Regulaminu dla utrzymującego zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zakaz powodowania wobec osób trzecich uciążliwości wkroczyła w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zauważył, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Rada gminy nie może uchwalać w regulaminie przepisów regulujących stosunki sąsiedzkie, jej zadaniem jest tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowana dla regulacji ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej przez Prokuratora części. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust.1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych lub przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny, elektroniczny, opony, meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady (...), b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 135, § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, publ.: j.w.). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części wobec trafności stanowiska skarżącego co do dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. Wprowadzenie zasady lokalizacji na nieruchomości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i oczyszczalni przydomowych w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego podmiotu uprawnionego w celu ich opróżnienia (§ 8 ust. 2 Regulaminu) wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ustawa mówi jedynie o warunkach rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Należy też za skarżącym zauważyć, że usytuowanie w/w zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków na działce budowlanej określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w § 36, 37. Zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości budzi też zapis dotyczący obowiązku okresowego dezynfekowania pojemników na odpady (zawarty w § 8 ust. 3 Regulaminu). Zauważyć należy, że obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Nie sposób uznać, by rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków okresowego dezynfekowania pojemników, gdyż stanowi to wyjście poza kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy i bezprawnie rozszerza obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto użyte pojęcie "okresowego dezynfekowania" jest pojęciem niedookreślonym, a w konsekwencji trudnym do odczytania dla adresatów normy. W § 12 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy nałożyła na właściciela nieruchomości posiadającego bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe lub przydomową oczyszczalnię ścieków obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie Wójta Gminy Przesmyki na opróżnianie bezodpływowych zbiorników.(...). Uregulowanie to przekracza delegację ustawowa, gdyż obowiązek właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy z podmiotami uprawnionymi do odbioru nieczystości ciekłych nałożony został przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. Jednocześnie wskazać trzeba na regulację stanowiącą, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do świadczenia powyższych usług, obowiązek ten przechodzi na gminę i w takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony do wydania decyzji w której ustala m. in. obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych (art. 6 ust. 7 cyt. ustawy). Rada Gminy Przesmyki ustanawiając obowiązek zawarcia umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji art. 6 ust. 1 i ust. 6 u.u.p.c.g. uchylając się od obowiązku zorganizowania opróżniania zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli, którzy nie zawarli umów. W § 15 ust. 3 Regulaminu Rada posłużyła się nieznanymi ustawie pojęciami: "psy ras dużych i olbrzymich", podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają takiej definicji, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie jakie psy uznać należy za duże oraz za olbrzymie. Nadto powtórzyć trzeba za skarżącym, że pojęcie: "osoby dorosłe" – jest pojęciem niejednoznacznym, należącym do kategorii pojęć ocennych, a akty prawa miejscowego takich nie powinny zawierać. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Rada nie została wyposażona przez prawodawcę w kompetencje do nakazania mieszkańcom gminy, aby psy określonych ras lub zachowujące się o określony sposób były prowadzone wyłącznie przez osoby "dorosłe" nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte. Zapis dotyczący możliwości zwolnienia psa ze smyczy, po nałożeniu mu kagańca, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej Rady, gdyż kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy reguluje art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten reguluje odpowiedzialność za wykroczenie jaką ponosi osoba, która nie zachowała zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. W komentarzu do art. 77 Kw Wojciech Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, będące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. W komentarzu Wojciecha Jankowskiego do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Również z przepisu art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z powyższych przepisów wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji (np. choroby psa) i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 lutego 2012 r., II OSK 1492/12, publ. cbosa). Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (w przypadku puszczenia bez smyczy zawsze kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia. W § 16 Regulaminu dla utrzymującego zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej Rada wprowadziła zakaz powodowania wobec osób trzecich uciążliwości. Zapisem tym wkroczyła w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zauważyć też trzeba, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.