II SA/Ke 337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Radom - Ostrowiec Świętokrzyski - Sandomierz - Rzeszów dla przedsiębiorstwa: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018r. znak: WZT-1.8070.239.2018 Marszałek Województwa uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Radom - Ostrowiec Świętokrzyski - Sandomierz - Rzeszów dla przedsiębiorstwa [...]. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez [...] na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018r. znak: SKO.RD-52/2650/225/2018 stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Ke 656/18 WSA w Kielcach uchylił postanowienie Kolegium z dnia 22 sierpnia 2018r. wskazując w uzasadnieniu, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) dopóty, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd podkreślił jednak, że warunkiem odniesienia tego stanowiska do konkretnej sprawy jest uprzednie prawidłowe ustalenie, że decyzja, czy (jak w tym przypadku) postanowienie, jest ostateczne, tj. nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Sąd wskazał, że Kolegium uznało, iż postanowienie Marszałka Województwa z dnia 19 czerwca 2018r. zostało wysłane pocztą elektroniczną (ePUAP) w dniu 20 czerwca 2018r. i w tym samym dniu zostało odebrane przez stronę postępowania – [...]., a zatem termin do wniesienia na nie zażalenia upłynął w dniu 27 czerwca 2018r. Zdaniem Sądu akta sprawy nie dokumentują takiego doręczenia. Znajduje się w nich jedynie dokument UPP, tj. urzędowe poświadczenie przedłożenia za pośrednictwem platformy ePUAP, ale jako adresata dokumentu wskazano w nim Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie. Brak było natomiast takiego potwierdzenia w stosunku do [...]. Nieustalenie tej okoliczności czyni przedwczesnym twierdzenie, że wniesienie zażalenia przez Stowarzyszenie w dacie 11 lipca 2018r. było niedopuszczalne. Jak dalej podniosło SKO, pismami z dnia 18 lutego 2019r. zwróciło się do Marszałka Województwa oraz do przedsiębiorstwa [...] celem wyjaśnienia okoliczności wysyłki i odbioru postanowienia z dnia 19 czerwca 2018r. Z nadesłanych wyjaśnień wynika, że postanowienie to zostało wysłane w dniu 22 czerwca 2018r. a otrzymane przez stronę w dniu 26.06.2018r. Termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie upłynął zatem z dniem 3 lipca 2018r. Postanowieniem znak: NI-D-II.8070.107.2018.KG z dnia 22 czerwca 2018r. Marszałek Województwa, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, dopuścił [...] do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy [...] na linię komunikacyjną relacji Warszawa - Radom - Ostrowiec Świętokrzyski - Sandomierz - Rzeszów. Zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa z dnia 19 czerwca 2018r. znak: WZT-I.8070.239.2018 [...] wniosło w dniu 11 lipca 2018r. (data stempla pocztowego), a więc już po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, a także do treści uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Ke 656/18, Kolegium stwierdziło, że ponieważ zażalenie Stowarzyszenia zostało wniesione po upływie terminu otwartego do wniesienia zażalenia, pismo z dnia 11 lipca 2018r. należało uznać za podanie o wznowienie postępowania. W świetle zaś dyspozycji art. 147 kpa wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony (jak wynika z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie art. 31 § 2 kpa, a zatem zgodnie z art. 31 § 3 kpa uczestniczy w postępowaniu na prawach strony) uprawnienia takiego nie posiada. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 kpa, działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 kpa). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 kpa daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa, występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia 3 lipca 2018 roku i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżącemu nie zostało zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, które wskazywać ma na ostateczność zaskarżonego postanowienia uzgodnieniowego; 2) art. 147 § 3 kpa w związku z art. 147 § 1 i § 2 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania, w sytuacji gdy organ nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Uzasadniając swe stanowisko Stowarzyszenie podniosło, że SKO w ramach realizacji zaleceń WSA w Kielcach opisanych w wyroku z dnia 29 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Ke 656/18, uzyskało informacje na temat doręczenia do [...]. postanowienia uzgodnieniowego z dnia 19 czerwca 2018 roku. Z wyjaśnień tych wynika ponoć, że przesyłka pocztowa została przez ten podmiot odebrana dnia 26 czerwca 2018 roku, a zatem termin do wniesienia zażalenia przez stronę minął dnia 3 lipca 2018 roku. Niestety skarżący nie miał okazji przed rozstrzygnięciem sprawy zapoznać się z tymi dowodami, gdyż SKO nie zdecydowało się zawiadomić go o możliwości wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania, naruszając tym samym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W związku z tym Kolegium orzekło zaskarżonym postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia z uwagi na upływ terminu do jej zaskarżenia. Jednocześnie, tym samym postanowieniem SKO odmówiło wznowienia postępowania działając na podstawie art. 149 § 3 kpa. Jak podniósł skarżący, kwestionuje on zasadność postanowienia w zakresie, w jakim rozstrzyga ono o niedopuszczalności zażalenia oraz w zakresie w jakim dotyczy ono odmowy wznowienia postępowania. Z oczywistych względów już sama konstrukcja postanowienia, które w niedopuszczalny sposób - jak to opisano wcześniej - łączy dwa zupełnie różne rozstrzygnięcia procesowe (dotyczące zarówno postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego), wskazuje na konieczność jego uchylenia. W sytuacji gdy organ uznał, że spełnione zostały przesłanki (po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego) do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, powinien w tym zakresie wydać stosowne postanowienie, którego na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym. Oprócz tego, organ po wydaniu takiego rozstrzygnięcia, powinien podjąć działania mające na celu rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania stowarzyszenia, zgodnie z wnioskami płynącymi z wyroku WSA w Kielcach oraz innych wyroków powoływanych w uzasadnieniu postanowienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ I instancji, tj. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, i to on powinien w ramach swej właściwości najpierw zająć stanowisko co do przedstawionego pisma, badając jako organ I instancji przesłanki do wznowienia postępowania. Przypomnienia wymaga również fakt, iż postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch części, w których organ najpierw wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero drugi etap postępowania może zakończyć się wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 kpa. Dlatego błędnie rozumiana przez SKO zasada szybkości postępowania, nie może być podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wwniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Faktem jest, że WSA w Kielcach orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 656/18, w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2018r., uchylającego wydane uprzednio w sprawie postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, odwołał się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 września 2010r., sygn. II SA/Gd 279/10, zgodnie z którym podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie (w tym przypadku zażalenie) dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie jednak, po udzieleniu wytycznych dotyczących konieczności ustalenia terminu doręczenia postanowienia uzgodnieniowego dla spółki [...], Sąd w tym samym uzasadnieniu podniósł, że jakkolwiek – zgodnie ze stanowiskiem wynikającym także z powyższego wyroku WSA w Gdańsku – organ winien w sposób życzliwy interpretować pisma składane w toku postępowania, to w niniejszym przypadku, mając na uwadze fakt, że analizowane pismo zostało wniesione przez stowarzyszenie dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie mogłoby ono – z przyczyn podmiotowych – prowadzić skutecznie do wznowienia postępowania. Podzielając stanowisko wyrażone w tej kwestii w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych Sąd kwestię tę przesądził. Trudno zatem uznać, aby w tej konkretnej sytuacji, wobec ustalenia – na skutek wykonania wytycznych Sądu – że pismo Stowarzyszenia z dnia 11 lipca 2018r. zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia zażalenia, potraktowanie tego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania stanowiło "życzliwą" interpretację jego treści, mającą służyć interesowi podmiotu, który je złożył. Wobec stanowiska zaprezentowanego przez Sąd w w/w wyroku (który nie został zaskarżony) co do braku możliwości skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania przez podmiot działający na prawach strony, taka interpretacja mogła prowadzić do jedynego – niekorzystnego dla strony – rozstrzygnięcia. Na bezcelowość takiego postąpienia w analogicznym przypadku (potraktowania w tego rodzaju przypadku pisma jako wniosku o wznowienie postępowania) zwrócił uwagę WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2019r., sygn. II SA/Ke 753/18, który oddalił skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia (prezentując tę samą argumentację co do braku możliwości żądania wznowienia przez podmiot dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony). Jednocześnie – i w tym zakresie należy podzielić stanowisko skarżącego – nie można tracić z pola widzenia faktu, że wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Ke 656/18, zmierzały do prawidłowego ustalenia kwestii doręczenia postanowienia uzgodnieniowego dla strony, tj. spółki [...]. Od tego ustalenia zależało bowiem, czy zażalenie skarżącego Stowarzyszenia mogło być uznane za wniesione w terminie. Naturalną kontynuacją dotychczasowego postępowania, jak i realizacji wytycznych, było zatem rozstrzygnięcie kwestii terminowości wniesienia zażalenia. Pomijając fakt, że istotnie uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 kpa (strona powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy), nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie mogło kwestionować ustalenia w zakresie terminowości wniesienia zażalenia w ramach właściwego ku temu postępowania, zakończonego stosownym orzeczeniem w tym przedmiocie. Zarazem należy zauważyć, że skoro niekwestionowanym jest, iż skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone – i to w terminie otwartym do wniesienia zażalenia – do udziału w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, a jedynym powodem uznania zażalenia za niedopuszczalne było przekroczenie terminu do jego wniesienia, to w przypadku potwierdzenia takiego ustalenia – na skutek postępowania wywołanego wytycznymi Sądu, właściwym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji winno być nie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, ale stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa; por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 stycznia 2019r., sygn. II SA/Ke 728/18). Wbrew przy tym stanowisku zawartemu w skardze, to samo pismo nie może prowadzić do rozpoznania go najpierw jako zażalenia, a następnie jako wniosku o wznowienie postępowania (o bezcelowości potraktowania go w tym przypadku jako taki wniosek była już mowa powyżej). Ze wskazanych wyżej powodów, wobec naruszenia przez SKO przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 134 kpa oraz art. 149 § 1-3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.