II SA/Ke 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2018r., znak: [...], uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] dla przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji uzgadniając wydanie zezwolenia w/w postanowieniem powołał się m.in. na przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2200 ze zm.) i wskazał, że odstępuje od uzasadnienia swojego stanowiska, gdyż uwzględnia ono w całości żądanie strony. Na postanowienie to w dniu 11 lipca 2018r. (data nadania) zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając organowi uzgadniającemu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wskazało, że bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, bowiem zostało dopuszczone do niego na prawach strony postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018r., zaś o treści postanowienia Stowarzyszenie dowiedziało się dopiero 9 lipca 2018r., po uzyskaniu dostępu do akt sprawy. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniona jest negatywna przesłanka przedmiotowa, uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 kpa, a to z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2018r., znak: [...], uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Postanowienie to zostało bowiem wysłane pocztą elektroniczną w dniu 20 czerwca 2018r. i w tym samym dniu zostało odebrane przez stronę postępowania - [...] Sp. z o.o., a zatem termin do wniesienia na nie zażalenia upłynął w dniu 27 czerwca 2018r. (po 7 dniach od dnia doręczenia stronie postanowienia). Z tą datą postanowienie powyższe stało się ostateczne i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego. Stowarzyszenie zażalenie na powyższe postanowienie wniosło w dniu 11 lipca 2018r., o czym świadczy data nadania listu - data stempla pocztowego. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu przed Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego. Kolegium wskazało, że jeżeli na postanowienie organu I instancji nie zostało wniesione zażalenie i postanowienie to uprawomocniło się wskutek upływu terminu zażaleniowego, osoba, która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a uważa się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, nie ma prawa do wniesienia zażalenia, bowiem postanowienie stało się ostateczne w świetle przepisów kpa, a więc prawomocne formalnie. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji (niezależnie od powodu tego stanu rzeczy), przysługuje prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Wskazał, że po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (organ powołał w tym zakresie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002r., sygn. akt II SA 2230/00, z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 505/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1067/14). W sytuacji zatem, jak dalej podniósł organ, kiedy zażalenie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 kpa, dotyczy ono bowiem postanowienia ostatecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie [...] zaskarżyło w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2018 r., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 kpa w związku z art. 65 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne w dniu 27 czerwca 2018r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący wnosząc pismo z dnia 11 lipca 2018r. zatytułowane "zażalenie" de facto wnosił o wznowienie postępowania, z uwagi na fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu, więc organ II instancji powinien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać wniosek do organu I instancji, który właściwy był do rozpatrzenia tego pisma; 2) art. 134 kpa w związku z art. 8 § 1 i art. 9 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia 27 czerwca 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i dowiedział się o rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dopiero 9 lipca 2018 r.; 3) art. 134 kpa w związku z art. 391 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia 27 czerwca 2018r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy postanowienie uzgodnieniowe wydane przez organ I instancji nie zostało skutecznie doręczone FlixBus Polska Sp. z o.o., a zatem nie upłynął jeszcze termin na jego zaskarżenie w drodze zażalenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ odwoławczy sam wskazał, iż stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ, do którego wpłynęło pismo, powinien zatem dokonać analizy jego treści, gdyż nie jest on związany nazewnictwem środka, a rzeczywistą treścią żądania. Podniósł, że pismo nazwane "zażaleniem" zawiera wszystkie elementy wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia uzgadniającego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości co do treści żądania wniosku, to winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Zaniechanie tego działania i umorzenie postępowania po uprzednim uchyleniu postanowienia organu I instancji jaskrawo narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane, aby w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Te działania nie mogą mieć charakteru ogólnego. Przekazywane informacje muszą więc być skonstruowane precyzyjnie, by strona zobowiązana we własnym interesie do przedstawienia organowi stosownego stanowiska nie musiała się domyślać, o co chodzi i jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dopiero po uzyskaniu pełnej wiedzy co do skutków wyboru dokonanego przez stronę można mówić o wypełnieniu obowiązków, o jakich mowa w art. 9 kpa. Z powyższych powodów skarżący uznał, że już organ I instancji powinien powziąć wątpliwości co do charakteru pisma złożonego przez skarżącego, a wątpliwości powinien rozwiać zwracając się do strony o stosowne wyjaśnienie w tym względzie. Natomiast organ II instancji, otrzymując "zażalenie" wraz z aktami postępowania, powinien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać pismo z powrotem do organu I instancji, który na podstawie art. 150 § 1 kpa jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący stwierdził ponadto, że na uwagę zasługuje fakt, iż dowiedział się o wydanym postanowieniu uzgadniającym dopiero 9 lipca 2018r., po dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu i tym samym do akt sprawy. Skarżący uznał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgadniającym i dlatego przedsięwziął niezwłocznie działania mające na celu usunięcie z obiegu prawnego, jego zdaniem, wadliwego postanowienia. Po stwierdzeniu, że takie postanowienie zostało wydane, 11 lipca 2018r. zostało skierowane pismo, którego celem było wzruszenie tego postanowienia. Sam organ II instancji świadomy był środków prawnych jakie przysługują w przypadku "pominięcia" strony w postępowaniu oraz sam wskazał, cytując treść pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2018r., że Stowarzyszenie [...] podniosło, iż bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu, co wyraźnie wskazuje na spełnienie przesłanek prawidłowo złożonego wniosku o wznowienie postępowania, który zawierać powinien przede wszystkim powołanie przesłanki wznowienia - skoro powołano art. 145 § 1 pkt 4 kpa - i termin, w jakim skarżący dowiedział się o rozstrzygnięciu. W ocenie skarżącego nawet jednak gdyby uznać, że podniesione powyżej zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia postanowienia, to z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż mogło nie dojść do prawidłowego doręczenia postanowienia uzgadniającego na rzecz [...] Sp. z o.o., a tym samym postanowienie to nie jest ostateczne. Skarżący, przytaczając treść przepisów dotyczących doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wskazał, że na gruncie kpa nie można utożsamiać wiadomości e-mail (środka komunikacji elektronicznej) z dokumentem elektronicznym. Podniósł, że jak wynika z treści postanowienia SKO, zostało ono wysłane do [...] Sp. z o.o. "pocztą elektroniczną", dlatego istnieje realna obawa granicząca z pewnością, że przedmiotowe postanowienie nie zostało prawidłowo doręczone, a zatem nie zaczął biec termin do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do treści skargi, zarzut błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2018r. Kolegium uznało za bezzasadny, ponieważ charakter tego pisma w ocenie organu nie budził żadnych wątpliwości i żaden z jego elementów nie stanowił przesłanki do wznowienia postępowania. W zakresie zarzutu niedoręczenia postanowienia organu I instancji [...] Sp. z o.o. Kolegium wyjaśniło, iż postanowienie to zostało wysłane stronie za pomocą ePUAP, tj. środka komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2017 r. poz. 1219). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, a wynikające z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzeczeń sądów administracyjnych, zgodnie z którym podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie (podobnie zażalenie) dopóty, dopóki decyzja (postanowienie) nie jest ostateczna, a więc dopóty, dopóki nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania (zażalenia), i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., sygn. II SA/Gd 279/10). Niemniej jednak warunkiem odniesienia tego stanowiska do konkretnej sprawy jest uprzednie prawidłowe ustalenie, że decyzja, czy (jak w tym przypadku) postanowienie, jest ostateczna, tj. nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia). W niniejszym przypadku takich ustaleń zabrakło. Jakkolwiek bowiem organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że przedmiotowe postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2018r. zostało wysłane pocztą elektroniczną (jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę - za pośrednictwem platformy ePUAP) w dniu 20 czerwca 2018r. i w tym samym dniu zostało odebrane przez stronę postępowania - [...] Sp. z o.o., a zatem, zdaniem organu, termin do wniesienia na nie zażalenia upłynął w dniu 27 czerwca 2018r., to jednak akta sprawy nie dokumentują takiego doręczenia. Owszem, znajduje się w nich dokument UPP, tj. urzędowe poświadczenie przedłożenia za pośrednictwem platformy aPUAP, ale jako adresata dokumentu wskazano w nim Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie. Istotnie, widniejąca w nim data doręczenia to 20 czerwca 2018r. Wbrew twierdzeniu organu pismo to nie potwierdza jednak doręczenia postanowienia w tym dniu na rzecz [...] Sp. z o.o., ale właśnie na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek innego dokumentu, który takie doręczenie – dla [...] sp. z o.o. – by dokumentował. Należy zaś zauważyć, że w piśmie z dnia 11 czerwca 2018r., którym Marszałek Województwa Mazowieckiego zwrócił się o uzgodnienie, jak i w piśmie przewodnim z tego samego dnia, wskazano "zwykły" adres spółki [...] (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że korespondencję dla "urzędu" należy kierować na jego elektroniczną skrzynkę podawczą zgodnie z art. 39² kpa, co potwierdzałoby dokonane doręczenie za pomocą ePUAP dla w/w Urzędu). W związku z tym trudno podejrzewać, by doręczenie na rzecz spółki miało następować przez organ uzgadniający za pomocą platformy ePUAP. Kwestia zatem tego, czy i kiedy przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 19 czerwca 2018r. została doręczona spółce [...], będącej stroną postępowania, a tym samym czy i kiedy postanowienie to stało się ostateczne, nie została wyjaśniona. Tym samym przedwczesne jest twierdzenie, że wniesienie zażalenia przez Stowarzyszenie w dacie 11 lipca 2018r. było, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej zapatrywań prawnych, niedopuszczalne. Wydając zaskarżone postanowienie organy naruszyły zatem przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Prowadząc postępowanie ponownie organ odwoławczy wyjaśni należycie opisaną wyżej kwestię związaną z doręczeniem postanowienia dla spółki [...] i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń podejmie dalsze czynności w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że istotnie – jak podniesiono choćby w powołanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010r., art. 7 kpa, wsparty ponadto regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 kpa, stanowi podstawę do życzliwej interpretacji pism składanych w toku postępowania. Organ administracji winien uwzględnić treść pisma, a nie jego formę, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywateli. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania formy pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w jego treści żądanie. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę także na dominujący w orzecznictwie pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, zgodnie z którym w świetle dyspozycji art. 147 kpa wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony (jak wynika z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie art. 31 § 2 kpa, a zatem zgodnie z art. 31 § 3 kpa uczestniczy w postępowaniu na prawach strony) uprawnienia takiego nie posiada. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 kpa, działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 kpa). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 kpa daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017r., sygn. II OSK 2548/15, w wyroku z dnia 2 lipca 2014r., sygn. II OSK 225/13, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017r., sygn. II SA/Ol 782/17, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2014r., sygn. IV SA/Wa 2053/13). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), kwota wpisu w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.