II SA/Ke 343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2018r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2018 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.R. na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 8 stycznia 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia 8 stycznia 2018 r. Wójt Gminy M. na podstanie art. 123 kpa "odmówił prośby" M.R. o odwołanie oględzin wyznaczonych na dzień 10 stycznia 2018 r. w sprawie wszczętej na wniosek B.P. i Z.K. dotyczącej zalewania działek nr 105/2 i 104 obręb W. wodami opadowymi po podwyższeniu terenu działki sąsiedniej nr 134/1, której właścicielką jest M.R., z uwagi na brak podstawy prawnej w/w prośby. Pełnomocnik strony wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i nakazania "odrzucenia" dowodu z opinii sporządzonej na podstawie oględzin przeprowadzonych niezgodnie z art. 79 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium zacytowało treść art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) wskazując, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy podkreślił, że nie wszystkie postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego są zaskarżalne i powołując art. 123 § 1 i § 2 kpa podniósł, że skoro ustawodawca nie przewidział dla wyznaczenia terminu oględzin formy postanowienia, to tym samym w ocenie Kolegium odmowa zmiany wyznaczonego terminu oględzin nie powinna przybrać takiej formy. W sytuacji zatem gdy nie ma podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia, to tym bardziej zażalenie wniesione na tak wydane postanowienie nie przysługuje. Kolegium wskazało, że art. 134 w związku z art. 144 kpa obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności zażalenia, dopiero bowiem dopuszczalność danego środka zaskarżenia umożliwia merytoryczne jego rozpatrzenie. Ubocznie organ II instancji dodał, że nie ma obowiązku, aby strona była powiadamiana o czynnościach podejmowanych przez biegłego niezbędnych do wydania opinii, w tym o terminie prowadzonej przez niego wizji. Podczas czynności biegłego w terenie w ramach przygotowania opinii nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 kpa, a więc nie jest konieczne, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze M.R wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji zarzucając naruszenie: – art. 134 w zw. z art. 144 kpa przez jego zastosowanie w sprawie; – art. 123 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi samodzielniej podstawy prawnej do wydania postanowienia. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 123 kpa winna prowadzić do wniosku, że organ powinien rozstrzygać w formie postanowienia o wszelkich kwestiach, jakie wynikną w toku postępowania w indywidualnej sprawie, nawet jeśli ustawa wyraźnie nie wskazuje na konieczność zastosowania formy postanowienia do rozstrzygnięcia o nich. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku przepisów art. 36 § 1 i § 2 kpa, które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, chociaż ustawodawca w tym przepisie nie użył pojęcia postanowienia. Błędne zdaniem skarżącej jest założenie przyjęte przez SKO, że skoro nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia to tym bardziej zażalenie wniesione na tak wydane postanowienie nie przysługiwało. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy dodał, że nawet gdyby wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 kpa, mogło nastąpić w formie postanowienia, to nie sposób przyjąć, że wyznaczenie nowego terminu oględzin jest tożsame z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać legalność ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2014r., sygn. II OSK 755/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. II SA/Ol 451/17). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga przysługuje bowiem m.in. na postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Taki zaś właśnie charakter ma postanowienie wydane w trybie art. 134 kpa. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej wyrażonemu w piśmie z dnia 14 czerwca 2018r., w niniejszym przypadku zachodziły podstawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W takiej zaś sytuacji sprawa może być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017r., sygn. III SA/Kr 643/17). Organ ustosunkował się także do zarzutu skarżącej dotyczącego niekompletności akt administracyjnych (pismo z dnia 3 lipca 2018r., k. 19). W ocenie Sądu zawartość tych akt była w pełni wystarczająca do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stosownie do treści art. 134 w związku z art. 144 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jedną z podstawowych przesłanek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest wyłączenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia zażalenia na określone rodzaje postanowień czy też pism organu w postaci zawiadomień. Przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku treść art. 141 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie może być zatem wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji. O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. m.in. A. Wróbel i in., "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. VII, opubl. WK 2018, kom. do art. 141 kpa; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998r., sygn. II SA 1434/97). Żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zmianie terminu oględzin. Nawet gdyby uznać – jak sugeruje skarżąca – że organ na podstawie art. 123 § 1 i § 2 kpa powinien wydać postanowienie o odmowie zmiany terminu oględzin – to i tak brak jest ustawowej podstawy prawnej do wniesienia zażalenia na takie postanowienie, jak tego wymaga przytoczony art. 141 § 1 kpa. W tej sytuacji zaś organ odwoławczy prawidłowo, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.