II SA/Ol 451/17

Dnia 22 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia S. W. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w związku z naruszeniem: - art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem zażalenie przysługuje jedynie na zawieszenie postępowania albo na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy sformułowanie "w sprawie zawieszenia" wskazuje, że obejmuje ono także kwestie odmowy zawieszenia postępowania; - art. 141 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie jest dopuszczalne zażalenie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem zażalenie przysługuje zawsze, gdy kodeks tak stanowi, co w przedmiocie zażalenia ma miejsce na mocy art. 101 § 3 k.p.a.; - art. 7 k.p.a. przejawiające się brakiem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13, podnosząc, że w orzeczeniu tym dopuszczono zaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, zasadnie przyjmując, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Stanowisko takie jest obecnie jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pogląd wyrażony w cytowanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13, zgodnie z którym w art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia zażalenia tylko na postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia, a postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne, ma charakter jednostkowy i nie zasługuje na podzielenie. Art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00). Jednakże przepis ten został zmieniony ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Obecne brzmienie tego przepisu to: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżono, że odczytywanie literalnie tego przepisu może wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Przy czym uwzględniono, że nie jest wystarczające kierowanie się wyłącznie wykładnią literalną i skupianiu się tylko na dodanym do tego przepisu członie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", ale przepis ten należy odczytywać całościowo z uwzględnieniem celu wprowadzenia zmiany normy procesowej dotyczącej dopuszczalności skarżenia postanowień odnoszących się do zawieszenia postępowania. Zasługuje tutaj na uwagę argumentacja zaprezentowana w czasie zbieżnym z wydaniem powoływanego przez skarżącego postanowienia, w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 (publ. na orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wyjaśniono, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia także, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż celem wprowadzenia tej nowelizacji było ograniczenie możliwości skarżenia postanowień nie tamujących postępowania. Przy czym uprawnienia strony nie zostaną ograniczone poprzez uregulowanie zawarte w art. 142 k.p.a., w oparciu o które strona może podnosić kwestię zawieszenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2408/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając powyższe argumenty, przekonywał, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Takie rozumienie przepisu mające na uwadze dodany zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" - jest w pełni usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo orzekł zaskarżonym postanowieniem o niedopuszczalności zażalenia, a tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 101 § 3, art. 141 § 1 są bezzasadne. Na obecnym etapie Sąd nie może się odnieść do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, gdyż zarzut ten dotyczy merytorycznych aspektów sprawy, które nie były przedmiotem oceny w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy rozstrzygnął jedynie kwestię procesową. Wobec niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie mógł w ogóle rozważać, czy zawieszenie postępowania mogłoby mieć wpływ na wynik toczącego się postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Argumenty tego typu skarżący będzie mógł podnosić w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 142 k.p.a. Jak wyjaśniono powyżej, kwestia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnego. Rozbieżnie natomiast jest oceniana dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia organu II instancji stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, wydanego w trybie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga przysługuje na postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Powszechnie przyjmowane jest, że taki właśnie charakter ma postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. W postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 755/14 NSA wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać legalność ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Skład orzekający podzielił to stanowisko i rozpatrzył merytorycznie skargę. Przeciwny pogląd o niedopuszczalności skargi wyrażony został np. w postanowieniach NSA z dnia: 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2172/16 i z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 49/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Z podanych powyżej powodów Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.