II OSK 2172/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 887/15 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 887/15, odrzucił skargę Z. K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego K. złożyła w dniu [...] października 2014 r. L. B. Po przeanalizowaniu załączonych do wniosku dokumentów i zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, w dniu [...] grudnia 2014 r., Burmistrz Pakości wydał postanowienie stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Burmistrz Pakości zawiesił postępowanie w sprawie w oparciu o art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. , poz.1235 ze zm.) (dalej: "ustawa ocenowa"). Zgodnie z ww. artykułem organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu [...] maja 2015 r. L. B. złożyła w Urzędzie Miejskim w Pakości trzy egzemplarze raportu oddziaływania na środowisko planowanej eksploatacji kruszywa naturalnego K. wraz z prośbą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z przedłożeniem raportu przez wnioskującą Burmistrz Pakości postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, stwierdzając że ustała przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Odpisy postanowienia przesłano stronom postępowania wraz z pouczeniem, że od postanowienia nie przysługuje zażalenie. Jednocześnie wezwaniem z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie. Opisana powyżej sytuacja stała się przedmiotem zażalenia wniesionego przez Z. K. wniesionego pismem z dnia [...] maja 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu zażalenia, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący podniósł, iż mimo zawartego pouczenia, wniesienie środka odwoławczego jest zasadne gdyż nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji kiedy przedstawiony przez L. B. raport zawierał braki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.)(dalej k.p.a.) który mówi, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia zawieszające postępowania oraz odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi m.in. naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ, zdaniem skarżącego, powołując się na art. 101 k.p.a. nie odniósł się w ogóle do art. 97 k.p.a., ani art. 98 k.p.a. stanowiących o okolicznościach, od zaistnienia których prawodawca uzależnia zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Z. K. z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd wskazał, że organ działał w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienia organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest w ocenie Sądu jedynie formalnym stwierdzeniem i nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy. W kolejny akapitach uzasadnienia Sąd wskazał na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, które nakazuje odczytywać treść art. 101 § 3 k.p.a. w ten sposób, że przez pojęcie zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania należy rozumieć jedynie postanowienia negatywne i nie ma podstaw aby stosować nową wykładnię tego przepisu. Ponadto Sąd zaznaczył, że wezwanie wnioskującej do uzupełnienia braków w przedłożonym przez nią raporcie nie miał znaczenia dla podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej, pojęcie raportu nie zostało sprecyzowane na tyle aby oceniać, iż dokument zawierający pewne braki nie mógł nosić miana raportu. W ocenie Sądu, przychylenie się do argumentacji skarżącego w zastosowaniu przepisu art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej skutkowałoby zastosowaniem niedozwolonej wykładni rozszerzającej. Ponieważ jedynie z uwzględnieniem wskazanych expressis verbis w ustawie ocenowej wyjątków, postępowanie administracyjne dotyczące spraw nią regulowanych podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd podzielił w pełni stanowiska organów obu instancji i odrzucił skargę. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy ocenowej przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że argumentacja Sądu sprowadza się zasadniczo do dokonania wykładni językowej art. 101 § 3 k.p.a. i do wywiedzenia, że nie ma podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej. W ocenie skarżącego dostarczenie raportu obarczonego pewnymi brakami nie wyeliminowało przeszkody hamującej tok postępowania. Zgodnie z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej należało odróżnić ogólne zawieszenie postępowanie regulowane przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego od zawieszenia postępowania na podstawie ustawy ocenowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zaistniała potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, gdyż sprawa nie ma skomplikowanego ani precedensowego charakteru. Przechodząc do meritum sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i kwestia ta nie wymaga głębszego wyjaśnienia (por. postanowienie NSA z 3 września 2015 r., II OSK 217/14 i przywołane tam orzecznictwo). W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, a dla tej oceny nie ma znaczenia czy przepis ten rozpatrywany będzie w świetle art. 97 k.p.a. i 98 k.p.a. czy w związku z ustawą ocenową. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy ocenowej poprzez jego niezastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustawa posługuje się pojęciem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie określając w żaden sposób, że miano raportu może nosić wyłącznie dokument niezawierający jakichkolwiek braków. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zatem Burmistrz Pakości prawidłowo podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Jak wskazał Sąd I instancji podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a. W sposób uprawniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zastosowało art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy mieć na względzie, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. związana jest z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta miała na celu przyśpieszenie procedury administracyjnej, tak aby zoptymalizować czas trwającego postępowania, usuwając przeszkody formalnoprawne, które mogłyby tamować bieg postępowania – jak właśnie brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Okoliczności te mają także znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., która także powinna sprzyjać realizacji celu ustawowego, jakim jest przyśpieszenie procedury administracyjnej. Oznacza to, że niezależnie od podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania (nawet prawidłowego tak jak w tej sprawie przez zastosowanie art. 134 k.p.a.), skarga do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcia nie przysługuje. W innym wypadku mogłoby dojść do zniweczenia omawianego wyżej celu ustawowego. Dlatego jako trafny należy przyjąć pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczący wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym poglądem, który w całości akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Nadto dodać należy, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości (zobacz: postanowienie NSA z dn. 31.03.2015 r. II OSK 1874/13; wyrok NSA z dn. 18.06.2013 r. II OSK 2296/12, ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74; postanowienie NSA z dn. 19.11.2013 r. II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12). Konkludując stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., wydane w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie należy do żadnej z kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę odrzucił jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.