II SA/Bd 887/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Z. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W dniu 10 października 2014 r. L. B. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej: "ustawy ocenowej". Po przeanalizowaniu załączonych do wniosku dokumentów i zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., w dniu [...] grudnia 2014 r. Burmistrz P. wydał postanowienie, znak [...], stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego we wniosku przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Burmistrz P. zawiesił postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 6 maja 2015 r. L. B. złożyła w Urzędzie Miejskim w P. trzy egzemplarze raportu oddziaływania na środowisko planowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] wraz z prośbą o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Burmistrz P. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzając, iż w związku ze złożeniem przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji, ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W postanowieniu zawarto pouczenie, iż nie przysługuje od niego zażalenie. Jednocześnie wezwaniem z [...] maja 2015 r. organ nakazał wnioskodawczyni przedłożenie wyjaśnień i uzupełnienie informacji zawartych w przedmiotowym raporcie, wskazując w punktach zakres informacji wymagających uzupełnienia. Pismem z dnia 27 maja 2015 r. Z. K. (skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Motywując powyższe skarżący podniósł, iż mimo zawartego w postanowieniu pouczenia, wniesienie środka odwoławczego jest zasadne. W ocenie skarżącego organ I instancji, wydając postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i wzywając jednocześnie wnioskodawczynię do uzupełnienia raportu pośrednio przyznaje, że nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, jako że przedstawiony przez skarżącą dokument jest niekompletny, a przez to nie nosi formalnych i materialnych cech raportu, o którym mowa w art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej – jest jedynie dokumentem aspirującym do miana raportu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. jednoznacznie wskazuje na brak możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia podejmującego zawieszone postępowanie, jako że zgodnie z treścią przywołanego przepisu zażalenie można wnieść tylko od postanowienia zawieszającego postępowanie oraz postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Z. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 101 §3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania; naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne w warunkach niniejszej sprawy; naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji w sposób właściwy wyjaśnił przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo iż jednocześnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywatela do organu w sytuacji, gdy organ I instancji z jednej strony twierdzi, że raport spełnia wymogi prawem określone, a z drugiej strony równocześnie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia raportu; oraz naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy ocenowej (cyt. na wstępie) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ, powołując treść art. 101 k.p.a., nie odniósł się do art. 97 k.p.a., ani art. 98 k.p.a. stanowiących o okolicznościach, od zaistnienia których prawodawca uzależnia zawieszenie postępowania. Skarżący podniósł, że organ oparł swoje postanowienie o normę ustawy ocenowej, pozwalającej na zawieszenie postępowania do czasu uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie odróżniając tym samym ogólnego zawieszenia postępowania administracyjnego od zawieszenia postępowania na podstawie ustawy ocenowej i nie biorąc pod uwagę tego, że inne są przyczyny zawieszenia wskazane w k.p.a., a inne we wskazanej ustawie. W ocenie skarżącego raport oceny oddziaływania na środowisko jest dowodem sui iuris, a braki w dowodach nie mogą być utożsamiane z okolicznościami wskazanymi w art. 97 i 98 k.p.a. Skarżący powtórzył stanowisko zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji dotyczące sprzeczności działania organu w podjęciu zawieszonego postępowania ze względu na złożenie przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jednoczesnym wezwaniu jej do uzupełnienia tego raportu. W konkluzji skarżący wskazał, że w warunkach niniejszej sprawy wykładnia art. 101 §3 k.p.a. nie powinna ograniczać się jedynie do zbadania językowej warstwy przepisu i aspektów historycznoprawnych, ale powinna być poszerzona o zbadanie celu normy prawnej, czego organ odwoławczy nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, z przyczyn proceduralnych, zasługuje na odrzucenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.) - dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył zażalenie na postanowienie Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], podejmujące z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to organ I instancji podjął na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uprzednio zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej jako: "ustawa ocenowa", zgodnie z którym organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z uzupełnieniem przez wnioskodawczynię dokumentacji o przedmiotowy raport, w ocenie organu I instancji ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Prawidłowość powyższego potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. W skardze na postanowienie organu odwoławczego podniesiono, iż zażalenie jest w istocie dopuszczalne, ponieważ zawieszenie przedmiotowego postępowania regulują przepisy ustawy ocenowej stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., a ponadto przedłożony raport był w chwili składania niekompletny, przez co nie nieuzasadnionym było uznanie, iż stanowi on dokument, o którym mowa w art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej. W ocenie Sądu w całości poprzeć należy stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania (vide: postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 255/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 125/14; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poprzeć przyjdzie ponadto stanowisko WSA w Gliwicach, zgodnie z którym dokonując wykładni art. 101 § 3 k.p.a. a contrario należy przyjąć, iż od innych postanowień "związanych" z zawieszeniem postępowania, samoistny środek zaskarżania przysługiwać nie będzie (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1816/13; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. podjął zawieszone postępowanie w związku z dostarczeniem przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu planowanego przez nią przedsięwzięcia na środowisko; brak dołączenia do wniosku przedmiotowego raportu jest, w związku z niebudzącą wątpliwości dyspozycją art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej, przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Dostarczenie przez skarżącą w dniu 6 maja 2015 r. przedmiotowego raportu wyeliminowało powyższą przeszkodę hamującą tok postępowania, co, zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., obligowało organ do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania z urzędu. Obowiązkowi temu Burmistrz Gminy P., wydając postanowienie pierwszoinstancyjne, uczynił zadość. Nie ma znaczenia dla sprawy, iż równolegle z postanowieniem o podjęciu postępowania z urzędu organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wskazanych braków w przedłożonym przez nią raporcie. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej posługuje się pojęciem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie precyzując jednocześnie, iż dokument ten może nosić miano raportu tylko w przypadku nieistnienia jakichkolwiek braków w jego treści. Nie ma więc podstaw, by uzależniać okoliczność przedłożenia wymaganego przepisami raportu od jego kompletności, wnioskując, że raport zawierający braki przestaje być w istocie dokumentem, o którym mowa w art. 69 ust. 4 ustawy ocenowej. W ocenie Sądu, przychylenie się do argumentacji prezentowanej przez skarżącego skutkowałoby zastosowaniem niedozwolonej wykładni rozszerzającej przedmiotowego przepisu. Zważyć ponadto należy, iż ustawa ocenowa nie zawiera kompletnej regulacji odnośnie postępowania administracyjnego, w tym zawieszenia postępowania. Stwierdzić więc należy, iż, z uwzględnieniem wskazanych expressis verbis w ustawie ocenowej wyjątków, postępowanie administracyjne dotyczące spraw nią regulowanych podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, należało stwierdzić, że wniesiona przez skarżącego skarga nie była dopuszczalna. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. W punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.