II OSK 2408/14

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 323/14 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 323/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] położonego na działce nr [...] w obrębie [...] gmina L., wnioskowanego przez S. S. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego jest bezzasadny, gdyż nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, aby zalegalizować wybudowany budynek, bowiem na terenie gminy L. obręb [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca winien zatem złożyć w postępowaniu legalizacyjnym zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskutek wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie przez skarżącego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 141 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie zaś ze znowelizowaną treścią art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia. Początkowo WSA w Olsztynie odrzucił postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. tę skargę. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. S. postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014r. (sygn. akt II OSK 755/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. oddalił skargę S. S. na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd wojewódzki stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Dalej stwierdził, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem jeżeli przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Stosownie zaś do treści art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem w obecnym stanie prawnym przedmiotem zażalenia nie może być postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a jedynie postanowienie o jego zawieszeniu, a więc postanowienie tamujące bieg postępowania administracyjnego (Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. , sygn. akt II OSK 2296/12). WSA w Olsztynie w pełni akceptując stanowisko NSA w powołanym wyroku stwierdził, że niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro została wykształcona w zasadzie jednolita linia orzecznicza w interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., to wyrok NSA, który powołał się skarżący należało uznać za pogląd odosobniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna podnosi jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 101 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten w obecnym brzmieniu nie dopuszcza wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazuje, że wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. nie poddaje się jednoznacznej ocenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wadliwości redakcyjne w tym przepisie nie powinny wpływać na jego mylne rozumienie. Obecnie ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje spraw – pierwsza to sprawa zawieszenia (zawieszenie i odmowa), na które to postanowienie służy zażalenie, druga zaś to sprawa podjęcia zawieszonego postępowania (podjęcie i odmowa podjęcia) i tu zdecydowano, że tylko na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania będzie służyć zażalenie. Wykładnia omawianego przepisu nie powinna prowadzić do ograniczania uprawnień procesowych jednostki. Pierwszą część komentowanego przepisu skarżący kasacyjnie proponuje odczytywać – chodzi o wyrażenie "w sprawie" jako zawieszenie i odmowę zawieszenia. Autor skargi kasacyjnej proponuje dalej sięgnąć do wykładni obowiązującej w ordynacji podatkowej jako gałęzi prawa administracyjnego, nie zaś do procesu cywilnego. Na zakończenie skarga kasacyjna zwraca uwagę na regulację zawartą w art. 98 § 1 k.p.a. i wywodzi, że nie jest możliwe wykluczenie prawa strony do zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania. Uprawnienie zastrzeżone w art. 98 § 1 k.p.a. stanie się iluzoryczne, jeśli na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie będzie przysługiwało zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania dotychczasowej, w zasadzie jednolitej linii orzeczniczej, dotyczącej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. Wywody i argumentacja tamże zawarta mają charakter doktrynalny, choć teoretyczne rozważania w konsekwencji przekładają się na stosowanie wskazanego przepisu procesowego w toku procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zaprezentowana argumentacja prawna, acz interesująca, nie może skutkować zajęciem odmiennego stanowiska w przedmiocie interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ów do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00). Jednakże przepis ten został zmieniony ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Obecne brzmienie tego przepisu to: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym sygnalizowane w skardze wątpliwości co do rozumienia sformułowania "w sprawie" w pierwszej części przepisu i możliwość wykładania – jeśli chodzi o literalne podejście – tego wyrażenia w sposób szerszy tj. zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu i o odmowie zawieszenia. Wydaje się, że wątpliwości interpretacyjne związane są z techniką prawodawczą, gdzie ustawodawca dodał w przepisie tym dodatkowe wyrażenie: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", nie dokonując zmiany pierwszego członu przepisu poprzez sprecyzowanie "o zawieszeniu postępowania‘" w miejsce wyrażenia: "w sprawie zawieszenia", tak jak ma to miejsce w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 131 p.p.s.a.). Taka redakcja powoduje wątpliwości interpretacyjne, przy czym nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające kierowanie się wyłącznie wykładnią literalną i dekodowanie wyrażenia "w sprawie" – na czym koncentruje się skarga kasacyjna – jedynie poprzez pierwszy człon przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiana polegała na dodaniu wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do funkcjonującego przepisu, na podstawie którego na wszystkie postanowienia w przedmiocie zawieszenia przysługiwało zażalenie. Należy zatem całościowo odczytywać art. 101 § 3 k.p.a. i rozważyć jaki był cel wprowadzenia zmiany normy procesowej dotyczącej dopuszczalności skarżenia postanowień odnoszących się do szeroko pojętego zawieszenia postępowania. W tym zakresie zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej. Zasługuje na uwagę argumentacja zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, gdzie stwierdzono, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia także, na co zwrócił uwagę Sąd wojewódzki cytując wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r. (sygn. akt II OSK 2296/12), uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż celem wprowadzenia tej nowelizacji było ograniczenie możliwości skarżenia postanowień nie tamujących postępowania. Przy czym uprawnienia strony nie zostaną ograniczone poprzez uregulowanie zawarte w art. 142 k.p.a., w oparciu o które strona może podnosić kwestię zawieszenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji przyjętej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Takie rozumienie przepisu mające na uwadze dodany zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" - jest w pełni usprawiedliwione. Tym samym niefortunna redakcja znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. nie może przekreślać istoty i celu tej nowelizacji, nawiązującej do regulacji zawartej w p.p.s.a., choć niestety przy użyciu innych sformułowań. Nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące elementu dyspozycyjności postępowania administracyjnego, kiedy to strona inicjuje na pewnym etapie postępowania jego zawieszenie w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Przepis ten brzmi: "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu." Daje zatem uprawnienie stronie, ale ostateczne rozstrzygnięcie w danej sprawie pozostawia organowi. Skarga kasacyjna wywodzi, że jeżeli strona zostanie pozbawiona możliwości zaskarżenia odmowy zawieszenia, jej prawo do żądania zawieszenia ulegnie marginalizacji. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny twierdzi, że zasada dyspozycyjności postępowaniem doznaje ograniczeń nie tylko w cytowanym przepisie. Najlepszym tego przykładem jest art. 137 k.p.a. Strona co prawda może cofnąć wniesione przez siebie odwołanie, ale organ odwoławczy może nie uwzględnić w określonych okolicznościach tego cofnięcia w oparciu o kryterium naruszenia prawa lub interesu społecznego. W sposób oczywisty zasada dyspozycyjności tym przepisem została ograniczona, a strona nie ma instrumentu prawnego aby żądać zweryfikowania stanowiska organu odwoławczego. Również art. 105 § 2 k.p.a przewiduje akt dyspozytywny strony, jednakże ostateczne stanowisko podejmuje organ administracyjny nie wydając decyzji o umorzeniu postępowania, lecz kontynuując postępowanie administracyjne. Strona w takiej sytuacji również jest pozbawiana możliwości zaskarżenia stanowiska organu. Z tego powodu argumentacja skargi kasacyjnej oparta na art. 98 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle omawianego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanych w orzeczeniach: z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, z 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z 28 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12, z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 i 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12. Z wyżej wskazanych względów trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie, w jakim stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie naruszyła art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Oznacza to konieczność oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.