II SA/Ke 347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Dnia 22 marca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie murowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce numer ewidencyjny [...], usytuowanego wzdłuż granicy z działką numer ewidencyjny [.... Dnia 18 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) nakazał W. M. wstrzymać roboty budowlane związane z budowa murowanego budynku gospodarczego i nałożył obowiązek złożenia: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane t.j. 4 egz. Projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin wykonania obowiązku został wyznaczony na dzień 31 październik 2012 rok. W dniu 15 października 2012r. W. M. wniósł o zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem do Sądu Rejonowego o zasiedzenie spornego pasa gruntu, na którym częściowo stoi przedmiotowy budynek. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne "w sprawie samowolnie zrealizowanego murowanego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie [...] na działce numer ewidencyjny [...], usytuowanego wzdłuż granicy z działką [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie przez osobę ubiegającą się o to, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w sytuacji, gdy wszczęte zostało postępowanie sądowe w sprawie stwierdzenia nabycia w drodze zasiedzenia części działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania sądowego, którego wynik ma wpływ na możliwość wykonania przez inwestora obowiązku niezbędnego do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. uchylił powyższe postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie ustalił w żaden sposób czy Sąd Rejonowy nadał bieg wnioskowi o zasiedzenie, a jak wykazano w postępowaniu zażaleniowym, wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nie został opłacony i został zwrócony. Organ odwoławczy wskazał, że w takiej sytuacji nie było żadnego postępowania przed innym organem lub sądem i w związku z tym nie można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ponadto w ocenie organu II instancji postępowanie cywilne w sprawie o zasiedzenie nieruchomości nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Orzeczenie sądu powszechnego w sprawie wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości na rzecz inwestora nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonej w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r.- prawo budowlane rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięciem zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 58 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Wynika z nich, ze nieprzedłużenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust 1 prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zdaniem organu odwoławczego sprawa samowoli budowlanej winna być rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny w chwili rozstrzygania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W. M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania, wniósł o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi , wskazał, że wniósł ponownie sprawę o zasiedzenie spornego pasa gruntu i został już wyznaczony pierwszy termin posiedzenia sądu. Zarzucił ponadto niewłaściwą interpretację pojęcia "zagadnienia wstępnego", albowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia może wywrzeć istotny wpływ na sposób zastosowania przepisów o legalizacji na gruncie prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym organ uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zawieszające z urzędu postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], usytuowanego wzdłuż granicy z działką [...]. Organ nadzoru uznał, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej zasiedzenia części nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy budynek nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Należy przede wszystkim wskazać, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt I SA 1874/97, LEX nr 45706, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989r., s. 127-128). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a sprawą o zasiedzenie części nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy budynek toczącą się przed Sądem Rejonowym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Okoliczność podnoszona przez skarżącego – prowadzone postępowanie sądowe zmierzające do ustalenia innego właściciela - mogłaby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności, które niekiedy mogą toczyć się przez wiele lat. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przytoczona przez organ II instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości. Fakt zainicjowania przez stronę skarżącą sporu cywilnego – całkowicie niezależnego od prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Tym samym odpadła przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem przez sąd cywilny sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. Zatem brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2274/10 i z dnia 23 lipca 2009 r. w sprawie II OSK 1234/08). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.