II SA/Ke 352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 27 marca 2018 r. nr XXX/235/2018 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz ustalenia minimalnych stawek czynszu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bliżynie uchwałą nr XXX/235/2018 z dnia 27 marca 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 20017 r.1875 ze zm.), dalej określanej w skrócie jako u.s.g., oraz na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 121 ze zm.), dalej u.g.n., w § 1 wprowadziła w uchwale nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz ustalenia minimalnych stawek czynszu następujące zmiany. W § 1 załączniku nr 2 dodano ustęp 6, w brzmieniu "6. Budynki garaży i garażo-komórek położone na dz. 55/23 w obrębie ewidencyjnym Płaczków – 0,20 zł/mkw + VAT/miesięcznie". W § 2 uchwalono, że pozostałe zapisy zawarte w uchwale nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz ustalenia minimalnych stawek czynszu pozostają bez zmian. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, w § 4 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, który domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części, zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 25 ust. 1 u.g.n. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 1 uchwały minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości, podczas gdy z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a wynika, że do kompetencji rady gminy należy jedynie stanowienie uchwał w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, natomiast określenie stawek czynszu należy do kompetencji wójta gminy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że § 1 uchwały jest sprzeczny z delegacją ustawową. Wskazał, że określenie stawek minimalnych czynszu mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów najmu, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bliżynie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała została poddana nadzorowi Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach. Organ zaznaczył, że obowiązkiem głównym zaskarżonej uchwały był fakt możliwości zapoznania się z jej treścią przez wszystkich mieszkańców Gminy Bliżyn, a mając na uwadze fakt łatwiejszego zapoznawania się z uchwałami zamieszczonymi na BIP oraz braku przyjętego zwyczaju zapoznawania się z treścią zarządzeń wydawanych przez Wójta, uchwała został podjęta w rzeczony sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. natomiast, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa, może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W zaskarżonym § 1 uchwały z 27 marca 2018 r., dokonano zmiany uchwały z 24 czerwca 2005 r., w ten sposób, że dodano do § 1 załącznika nr 2 do tej uchwały ustęp 6, w którym uchwalono stawki minimalne czynszu za dzierżawę i wynajem budynków garaży i garażo-komórek w obrębie ewidencyjnym Płaczków w wysokości 0,20 zł/kmkw + VAT/miesięcznie. Ponadto w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że pozostałe zapisy zawarte w uchwale nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. pozostają bez zmian. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały, wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. Jak już wyżej wspomniano, zaskarżony w niniejszej sprawie przepis dotyczył uchwalenia w formie aktu stanowiącego regulację o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzącego w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, zmiany w zakresie minimalnych stawek czynszu za grunty i wynajem nieruchomości budynkowych stanowiących własność Gminy Bliżyn, polegającej na dodaniu do listy gruntów i obiektów, za których dzierżawę i wynajem określono minimalne stawki czynszu, dodatkowej kategorii budynków garaży i garażo-komórek położonych na dz. 55/23 w obrębie ewidencyjnym Płaczków). Jako podstawę prawną podjęcia takiej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. Żaden z tych przepisów jednak nie stanowi wystarczającej delegacji do określenia wspomnianych minimalnych stawek. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Kwestionowana uchwała w omawianej części nie mieści się jednak w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady zarządu mieniem gminnym", o którym mowa w przytoczonym przepisie. Ustalenie minimalnej stawki czynszu nie może być traktowane jako zasada gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Skoro bowiem w przepisach prawa materialnego można znaleźć wiele norm kompetencyjnych zawierających upoważnienie dla organów stanowiących do ustalania stawek cen i opłat (np. art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 8 ust. 1 ustawy o cenach), to brak wyraźnej delegacji ustawowej w tym przedmiocie nie pozwala na objęcie tej kwestii zakresem pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14, wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 586/08). Już z tytułu i treści zaskarżonego aktu, a zwłaszcza z treści zmienianej nim uchwały Nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. wynika zdaniem Sądu, że jego podstawą materialnoprawną nie mógł być też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy. Skoro bowiem tytuł ten wskazuje na objęcie uchwałą z 24 czerwca 2005 r. dwóch różnych regulacji dotyczących zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz ustalenia minimalnych stawek czynszu, a w § 1 zmienianej uchwały z 24 czerwca 2005 r. stwierdzono, że uchwala się zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn stanowiące załącznik Nr 1 do tamtej uchwały, a uchwalone minimalne stawki czynszu za dzierżawę i wynajem nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn znalazły się w załączniku Nr 2 do uchwały z 24 czerwca 2005 r., to należy stąd wyciągnąć wniosek, że w ocenie samej Rady Gminy Bliżyn uchwalone minimalne stawki czynszu za dzierżawę i wynajem nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn, nie mieszczą się w zasadach wydzierżawiania i wynajmowania takich nieruchomości. Trzeba też zauważyć, że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do kompetencji organu stanowiącego należy wyłącznie określenie zasad wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Tymczasem przedmiotowa uchwała zmieniająca dotycząca wyłącznie minimalnych stawek czynszu, w żaden sposób nie nawiązuje do przedziału czasowego umów, wymienionych w tym przepisie, podczas gdy jedynie wówczas organ stanowiący władny jest ustalić zasady wynajmowania lub dzierżawy nieruchomości. W dalszym ciągu należy zauważyć, że art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy stanowiącej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność gminy, postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Określenie stawek mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może natomiast ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14). Stanowienie bowiem o podstawowych kierunkach działalności wójta w sprawie stawek czynszu najmu i dzierżawy za nieruchomości gminne, nie może polegać na ustanowieniu od określonej daty jednolitych dla danej gminy stawek czynszu, gdyż taki mechanizm wdrażania ich do praktyki społecznej sprzeczny byłby z cywilnoprawnym charakterem zawartych umów i wynikającą z nich pewną swobodą obydwu stron stosunku najmu i dzierżawy do indywidualizacji tych stawek z uwzględnieniem wszystkich zachodzących okoliczności (por. zachowujące nadal aktualność mimo zmienionego stanu prawnego poglądy wyrażone w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 1991 r., SA/Wr 668/91 i w wyroku Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94). Przepisy art. 41 ust. 1 i 42 u.s.g. nie zawierają delegacji do wydania zaskarżonej uchwały, ponieważ określają organ kompetentny do ustanawiania aktów prawa miejscowego oraz zasady i tryb ich ogłaszania. Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.) stanowi natomiast, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w tym w szczególności oddawania w najem lub dzierżawę. Należy też zauważyć, że § 1 załącznika nr 2 do uchwały Nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. zmieniony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, podobnie jak cały ten załącznik i przepis § 2 uchwały Nr XXIV/203/05, zostały unieważnione wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2020 r. w sprawie II SA/Ke 353/20. Ta okoliczność dodatkowo powoduje wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały i konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Za istotne naruszenie prawa należy bowiem uznać zmienianie przepisów uchwały rady gminy, które okazały się nieważne ex tunc. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nie odnosi się do tych przedstawionych wyżej wątpliwości prawnych, które były istotne dla rozstrzygnięcia skargi. Poddanie uchwały czynnościom nadzorczym Wojewody w trybie art. 85 i n. u.s.g., nie wyłącza ani możliwości stwierdzenia jej nieważności, ani tym bardziej możliwości poddania jej kontroli sądu administracyjnego. Niezasadny jest również argument odpowiedzi na skargę, dotyczący motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. "możliwości zapoznania się z treścią uchwały przez wszystkich mieszkańców Gminy Bliżyn, mając na uwadze fakt łatwiejszego zapoznawania ich z uchwałami zamieszczonymi na BIP oraz nie przyjęty zwyczaj zapoznawania się z treścią zarządzeń wydawanych przez Wójta". Ewentualne trudności w komunikacji z mieszkańcami gminy nie mogą mieć wpływu na formę prawną i treść aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych przez nie w sprawach z zakresu administracji publicznej. Opisane wyżej naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu § 1 zaskarżonej uchwały polegające na braku podstawy prawnej do jego uchwalenia miały charakter istotnych, przez co uzasadniały stwierdzenie nieważności tego przepisu. Wyeliminowanie natomiast tego przepisu z obrotu prawnego spowodowało, że również pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały, tj. § 3 i § 4 dotyczące wykonania tej uchwały i jej publikacji podlegały stwierdzeniu nieważności. Wyeliminowanie bowiem § 1 tej uchwały, w sytuacji, gdy jej § 2 nie nosił w sobie żadnej treści normatywnej skoro ograniczał się do stwierdzenia, że "Pozostałe zapisy zawarte w Uchwale Nr XXIV/203/05 Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. [...] pozostają bez zmian", pozbawiło całą uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 27 marca 2018 r. integralności, wykonalności i spójności. Dlatego konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.