II SA/Ke 358/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 marca 2018 r., znak: [...], Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 20 grudnia 2017 r., znak: [...], nakładającej na B. G. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 858 w W., gm. B., w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...], oraz oceny technicznej wykonania dotychczasowych robót budowlanych zrealizowanych bez nadzoru kierownika budowy – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w to miejsce orzekł o nowym terminie wykonania ww. obowiązków, tj. do 30 czerwca 2018 r.; – w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2017 r. pracownicy PINB ustalili, że na działce nr ewid. 858 w W., gm. B. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, zrealizowany na podstawie decyzji Starosty z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, bez zgłoszenia rozpoczęcia budowy i bez nadzoru osoby z uprawnieniami budowlanymi. Stwierdzono, że ww. budynek został przesunięty o ok. 3,6 m w kierunku drogi tj. w kierunku północnym w stosunku do lokalizacji wynikającej z projektu budowlanego oraz usytuowany jest w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr ewid. 858, zamiast 6 m jak przewidziano w projekcie budowlanym. Dodatkowo zostały wprowadzone zmiany w konstrukcji budynku. Wobec ustalenia, że inwestorka B. G. dokonała istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 grudnia 2017 r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ("Pb"). W odwołaniu B. G. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy I C [...], zawisłej przed Sądem Rejonowym w S., dotyczącej odstępstw od projektu budowlanego, jakich dopuścił się wykonawca robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego nastąpiło w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb, tj. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstąpienie to polega na zmianie w usytuowaniu budynku względem granic sąsiednich. Organ zobowiązany był więc do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. W tym kontekście przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w pojęciu "czynności" mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb może mieścić się obowiązek uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych (wyrok NSA z 17.01.2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, NSA z 25.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2286/12). W konsekwencji, również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb organ może nałożyć obowiązek przedstawienia oceny technicznej robót wykonanych bez nadzoru osoby mającej uprawnienia budowlane. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, organ wyjaśnił, że postępowanie zawisłe przed Sądem Rejonowym w S. nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Wykonany projekt zamienny wprawdzie wyeliminuje z obrotu projekt pierwotny, ale nie pozbawi go charakteru dowodu w postępowaniu cywilnym. Organ nadzoru budowlanego podejmuje działania w granicach swych kompetencji ustawowych po powzięciu informacji o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, bez czekania na załatwienie sprawy przez inny organ lub sąd. Sąd Rejonowy rozpatruje przy tym sprawę na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy I C [...] przed Sądem Rejonowym w S. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przed Sądem Rejonowym w S. toczy się sprawa dotycząca jej sporu z wykonawcą robót budowlanych o odstępstwa od projektu, jakich wykonawca dopuścił się bez jej wiedzy i zgody, oszukując przy tym na ilości i jakości materiału budowlanego. Zdaniem skarżącej, Sąd Rejonowy rozstrzyga m.in. kwestię przewrócenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym, co może oznaczać jego rozbiórkę. Projekt ten jest nie tylko jednym z podstawowych dowodów w sprawie, ale też projektem, wedle którego budynek ma być wybudowany. Projekt zamienny byłby więc usankcjonowaniem stanu rzeczy powstałego w wyniku nieuczciwości wykonawcy i zamykałby drogę do usunięcia odstępstw od projektu. Z tych względów skarżąca uważa, że decyzja WINB ograniczy jej możliwość dochodzenia praw względem wykonawcy. Według skarżącej, zmiana usytuowania budynku jest wynikiem błędu na urzędowych mapach. W miejscu gdzie miał być usytuowany budynek znajduje się bowiem rura wodociągowa. Stąd konieczne było jego przesunięcie, o czym zdecydował kierownik budowy, który obiecał zająć się "załatwieniem formalności". Nadto skarżąca przedstawiła problem związany z ustanowieniem kierownika budowy w osobie M. L., który ostatecznie do tej funkcji się nie poczuwał. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 25 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła do akt sprawy opinię techniczną sporządzoną w sprawie cywilnej oraz opinię ustalającą wartość niezbędnych prac i materiałów budowlanych do przywrócenia funkcjonalności budynku do stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny został przesunięty o ok. 3,6 m w kierunku północnym (do drogi) i o ok. 1 m w kierunku granicy z działką nr 857, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K z dnia 14 czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Budynek został więc zrealizowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Jak bowiem wynika z regulacji art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "Pb", istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje zaś organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, zgodnie z którym, w takim przypadku, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W pojęciu "czynności", o których mowa w cyt. przepisie mieści się również przedłożenie oceny technicznej wykonania dotychczasowych robót budowlanych zrealizowanych bez nadzoru kierownika budowy. Orzecznictwo wyraźnie takie rozwiązanie dopuszcza na tle art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, gdzie ustawodawca również posłużył się sformułowaniem o "obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 165/10; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 823/08). Nałożenie takiego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb nie budzi więc wątpliwości Sądu, tym bardziej w sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone, tak jak w niniejszej sprawie, bez nadzoru osoby mającej uprawnienia budowlane. W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej z powództwa skarżącej przeciwko wykonawcy budynku mieszkalnego dotyczącej odstępstw od projektu budowlanego, stwierdzić należy brak podstaw do takiego zawieszenia zarówno w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji jest niemożliwe, tzn. gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania toczącego się przed sądem cywilnym kryterium tego nie spełnia. Nie ma bowiem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z tych samych powodów brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z prawem, co obligowało go do podjęcia stosownej interwencji wynikającej z ustawy Prawo budowlane, która nie uzależnia możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 od wzajemnych roszczeń między inwestorem a wykonawcą. Obowiązek nakładany jest na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 Pb). Poddanie się procedurze naprawczej w trybie art. 51 Pb jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Pb, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inwestor nie ma zatem obowiązku legalizowania stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, jeśli uważa, że budynek powinien zostać rozebrany. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest jednak ustawą Prawo budowlane taką legalizację umożliwić. Ewentualne roszczenia względem wykonawcy robót budowlanych należą zaś do właściwości sądów powszechnych. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.