II SA/Ke 360/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości zabudowanej, położonej w M. przy ul. G. 8, oznaczonej w ewidencji gruntów gm. M. jako działka nr 137/1 o powierzchni 2100 m.kw. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 12.10.1990r. K. P. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o zwrot nieruchomości położonej w M. przy ul. G. 8, wywłaszczonej decyzją Naczelnika Gminy M. z dnia [...] znak: [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości zabudowanej, położonej w M. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr 137 o pow. 2380 m kw., uwidocznionej na mapie przyjętej do ewidencji byłego Powiatowego Biura Geodezji Urządzeń Rolnych w K. w dniu 15.02.1973r. za numerem 236/12/64/71/73. Od decyzji tej K. P. nie wniosła odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17.05.1991r. W dniu 29.04.1997r. K. P. ponownie złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając żądanie zwrotu tylko do budynku wraz ze znajdującym się pod nim gruntem. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. odmówił skarżącej zwrotu przedmiotowej działki, uzasadniając, że" wywłaszczoną działkę nr 137 decyzją Wojewody K. z dnia [...] Nr [...] K.S.M. w K., których następcą prawnym jest K.W. "M." w M. - nabyły z mocy prawa z dniem 05.12.1990r. prawo wieczystego użytkowania gruntu oraz prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Kopalnia eksploatuje złoże na terenie, na którym znajduje się budynek, a cała wywłaszczona nieruchomość znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania kopalni tj. w strefie drgań sejsmicznych, w strefie udarowej, a także w strefie rozrzutu odłamków skalnych od prowadzonych robót". W wyniku wniesionego przez K. P. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż istnieje już w sprawie ostateczna decyzja odmawiająca zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz, że nieruchomość ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym kopalni, co uniemożliwia jej zwrot byłemu właścicielowi. Starosta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...] umorzył postępowanie, w uzasadnieniu podając, iż wobec nabycia przez kopalnię z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie znajduje się ona we władaniu Skarbu Państwa i dlatego zgodnie z przepisem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje. W tej sytuacji nie można orzekać o zwrocie merytoryczną decyzją administracyjną. Od powyższej decyzji odwołała się K. P. podnosząc, że nieprzerwanie mieszka w tym budynku, co dowodzi o jego zbędności na cel wywłaszczenia a także, że wniosek o zwrot złożyła wcześniej niż kopalnia nabyła prawo użytkowania wieczystego. Decyzją z [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął wniosek o zwrot nieruchomości. Skoro brak jest materialno-prawnej podstawy do roszczenia o zwrot nieruchomości, to postępowanie administracyjne nie może być prowadzone. Staje się więc bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu. K. P. na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych i wyrokiem z dnia 05.10.2004r. sygn. akt II SA/Kr 2534/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku wniesiono kasację do NSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 26.10.2005r. sygn. akt I OSK 103/05 odrzucił skargę kasacyjną. W konsekwencji uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji organów obu instancji Starosta K. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości zabudowanej, położonej w M. przy ulicy G. 8, oznaczonej w ewidencji gruntów gm. M. nr ewid. dz. 137/1 o powierzchni 2100 m. kw. W uzasadnieniu podał, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. P. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1991r. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jak i ustawie regulującej tematykę wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości. Podniesiony w odwołaniu zarzut, że nieruchomość mogła być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego a nie na potrzeby przedsiębiorstwa państwowego również jest chybiony, bowiem przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Państwa, na potrzeby Zakładu Kruszyw Łamanych "M. III", co wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją Wojewody K. z dnia [...] znak: [...] K.W. "M." w M. (następca prawny K.S.M. w K.) nabyła z dniem 5 grudnia 1990r. z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w M. (w tym działki nr 137/1) oraz prawo własności budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem. Prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynku mieszkalnego posadowionego na tym gruncie zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr 47654. Wpisu dokonał Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 18.09.1997r. Ze względu na brak zgody K.W. "M." na rozwiązanie użytkowania wieczystego oraz mając na uwadze przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego nie przysługuje i nie można orzec o zwrocie takiej nieruchomości w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej. Dlatego też organ I instancji decyzją z 1999r. umorzył postępowanie, a Wojewoda utrzymał ją w mocy ze względu na brak materialno-prawnej podstawy do roszczenia o zwrot nieruchomości. Organ II instancji podniósł nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie decyzje i stwierdził, że organy I i II instancji były związane ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i nie mogły prowadzić postępowania z jej "nowego" wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej, która wiąże wszystkie organy w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i uzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w M. przy ulicy G. prowadzona jest w odrębnym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła K. P. zarzucając, że decyzja zarówno organu I instancji jak i Wojewody została wydana bezpodstawnie z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy nie odczytują prawidłowo jej żądania. Podkreśliła, że w odpowiedzi na pismo z dnia 8.02.2006r. sprecyzowała swoje stanowisko dotyczące żądania wniosku domagając się zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości i uwzględnienie jej wniosku z 1997r. poprzez zwrot części nieruchomości. Zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji jeżeli przemawia za tym m.in. słuszny interes strony. Wojewoda oraz Starosta K. przeszli obok tego zagadnienia i nie rozpatrywali jej sprawy w kontekście art. 154 k.p.a., poprzestając jedynie na lakonicznym powtarzaniu twierdzeń o trwałości decyzji uzasadniającej umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej nie można zaakceptować stanowiska organów administracji, zgodnie z którym istnienie wadliwej decyzji z 1991 r. - pomimo jej wniosku o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. - uzasadnia umorzenie tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy żądanie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, organ jest obowiązany wydać decyzję merytoryczną, w której uzna żądanie za nieuzasadnione. Umorzenie postępowania w takim przypadku rażąco narusza art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda nie wziął pod uwagę żadnych argumentów i utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, de facto nie odnosząc się do argumentów uzasadniających zmianę prawomocnej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie jest prowadzone postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. Jest natomiast prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister uchylił decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie było prowadzone z pominięciem sprecyzowanego wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawowa dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jawi się kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5.10.2004r.sygn. akt II SA/Kr 2534/00. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało ono wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999r., sygn. akt IV SA 527/97). Szczególnie owo oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma znaczenie w przypadku orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu. Oznacza to, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia. W uzasadnieniu orzeczenia bowiem sąd zawiera ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych. "Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę." (T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005r., s.476). Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno organ, jak i Sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie są związani wyrokiem. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 5.10.2004r.sygn. akt II SA/Kr 2534/00 "skarżąca domagała się określonego skutku w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w I instancji, która stała się ostateczna, nie wskazując trybu weryfikacji tej decyzji. Stosownie do art. 7-11 k.p.a. organ prowadzący postępowanie winien pouczyć stronę o przysługujących jej trybach postępowania, a następnie prowadzić postępowanie tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając jej wskazówek ( art. 9 k.p.a. zdanie drugie). W świetle powyższego organy I i II instancji będące związane ostateczną decyzją z [...] odmawiającą skarżącej całej wywłaszczonej nieruchomości wraz z zabudowaniami, nie mogły prowadzić postępowania z jej " nowego " wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości z pominięciem stosownego trybu w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. "Nowe " żądanie skarżącej dotyczy zwrotu części tej samej nieruchomości, która jest objęta rozstrzygnięciem powołanej wyżej decyzja z [...]". Odnosząc powyższe wskazania WSA w Krakowie na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku nie zostały przez organy wykonane. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 13.12 2004r. ( data wpływu do organu I instancji 15.12.2004r.) złożyła wniosek do Starosty K. w oparciu o art. 154 k.p.a. o uchylenie decyzji z [...] (k. 175a). Jeśli zatem zważyć, że jej pierwotny wniosek nie wskazywał trybu weryfikacji ostatecznej decyzji z [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości to należy przyjąć iż w/w wnioskiem z 13.12.2004r. zmodyfikowała swoje pierwotne żądanie wnioskując o uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ I jak i II instancji, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w trybie art. 154 k.p.a. Dodatkowo należy podnieść, iż organ I instancji pismem z dnia 8.02.2006r. zwrócił się do strony o sprecyzowanie czy domaga się "wzruszenia decyzji ostatecznej (...) wraz ze wskazaniem nadzwyczajnego trybu określonego w art.156 k.p.a. (...). Do czasu uzupełnienia wniosku sprawa zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a pozostanie bez biegu". W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca pismem z dnia 16.02.2006r. sprecyzowała wniosek w ten sposób, iż ponownie zażądała zmiany decyzji z [...] i uwzględnienie jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniosła, powołując art. 154 k.p.a., że słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji. Takie stanowisko strony w połączeniu z jej zmodyfikowanym wnioskiem z 13.12.2004r. oznacza, że skarżąca wskazała tryb weryfikacji decyzji ostatecznej żądając rozpoznania sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Skoro zatem pierwotny wniosek strony został sprecyzowany poprzez żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., to organ będąc nim związany winien był go rozpoznać i dać temu wyraz w decyzji merytorycznej. Należy również podnieść, iż wprawdzie strona skarżąca w piśmie z 16.02.2006r. wniosła o "rozważenie z urzędu możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji", to jednak nie oznacza to iż tym samym zrezygnowała z żądania weryfikacji decyzji z art. 154 k.p.a. Potwierdza to chociażby treść jej odwołania od decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego gdyby nawet przyjąć, iż żądanie strony wyrażone w piśmie z dnia 16.02.2006r. zmierzało do weryfikacji decyzji z 1991r. w dwóch trybach nadzwyczajnych tj. w trybie art. 154 k.p.a. i w trybie 156 k.p.a. to : po pierwsze - z treści pisma wyraźnie wynika, że strona żąda rozważenia wszczęcia postępowania z urzędu w oparciu o art. 156 k.p.a. po uprzednim rozpoznaniu jej wniosku w trybie art. 154 k.p.a., po drugie - biorąc pod uwagę fakt, iż żądanie stwierdzenia nieważności, jako dalej idące w skutkach prawnych korzysta z "pierwszeństwa" rozpoznania, to w takiej sytuacji wobec zgłoszonego uprzednio wniosku strony w trybie art. 154 k.p.a. organ I instancji winien był rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. Wskazać również należy, że w dniu 27.03.2006r. organ I instancji otrzymał informację o wszczęciu przez Wojewodę w dniu 24.03.2006r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991r.,a zatem w okresie kiedy jeszcze postępowanie przed organem I instancji nie zostało zakończone. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana w dniu 30.03.2006r. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez przeprowadzenia należytego postępowania we właściwym trybie i kierunku z naruszeniem w/w przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie, organy mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. Rozpoznając wniosek strony złożony w trybie art. 154 k.p.a. organy uwzględnią fakt, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991r.,co w konsekwencji oznacza dla organu konieczność rozważenia dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w pkt. I wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.