II SA/Ke 362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wąchocku z dnia 30 września 2020 r. nr XXII/139/2020 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii drogi gminnej i wyłączenia ich z użytkowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Wąchock na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 362/24 Uzasadnienie Zaskarżoną uchwałą z 30 września 2020 r. nr XXII/139/2020, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), Rada Miejska w Wąchocku po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Starachowickiego podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia dróg kategorii drogi gminnej i wyłączenia ich z użytkowania. W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii dróg gminnych i wyłącza z użytkowania drogi gminne: I. w miejscowości Wąchock: I. ul. Słoneczna (394027T) - droga ślepa od drogi powiatowej Mirzec - Wąchock nr 0563T (15858) do km 0 + 231; 2. ul. Polna (394022T) - droga ślepa od drogi gminnej ulicy Tysiąclecia do km 0 + 244; 3. ul. Sporna (394035T) droga łącząca ul. Wesoła 1 z ulicą Wesołą II; 4. ul. Wesoła ode. I ( 394032T) - od drogi gminnej ul. Tysiąclecia do granicy Gminy Wąchock; 5. ul. Wesoła ode. II (394033T) - od ulicy Wesołej I do ulicy Spornej (strona zachodnia); 6. ul. Wesoła ode. III (394034T) - od ulicy Wesołej 1 do ulicy Spornej (strona wschodnia); 7. ul. Powstańców (3940023T) - droga ślepa od drogi krajowej nr 42 do km 0+ 468; II. w miejscowości Rataje: 8. Rataje, droga Rataje - Lipie (394046T) - droga ślepa od drogi powiatowej Wąchock- Siekiemo-Leśna nr 0582T (15879) do km 0+900. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g., Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust 3 ustawy o drogach publicznych, przez pozbawienie dróg publicznych ich dotychczasowej kategorii dróg gminnych z jednoczesnym wyłączeniem ich z użytkowania, podczas, gdy ich wyłączenie z użytkowania nigdy faktycznie nie miało miejsca, zaś podjęcie uchwały miało na celu niedopuszczalne przekształcenie dróg publicznych w drogi wewnętrzne. Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach wynika zasada, że pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy można pozbawić taką drogę publiczną jej dotychczasowej kategorii bez zaliczenia do innej kategorii, ale musi się to wiązać generalnie z wyłączeniem drogi z użytkowania. Ustawodawca nie zdefiniował przy tym co należy rozumieć przez wyłączenie drogi z użytkowania. Wykładnia gramatyczna prowadzi jednak do oczywistego wniosku, że przez wyłączenie z użytkowania drogi należy rozumieć uznanie za niemożliwe korzystanie z drogi. Zdaniem skarżącego, wyjaśnienia złożone przez Burmistrza Gminy Wąchock z których wynika, że drogi objęte zaskarżoną uchwałą nie spełniały parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), nie mogły stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii gminnej. Ww. przepisy znajdowały zastosowanie wyłącznie, stosownie do § 2 rozporządzenia, przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Podobnie, konieczność poszerzenia drogi i ewentualnego wykupu gruntów nie stanowi przesłanki takiego wyłączenia. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia mają jedynie charakter wykonawczy do ustawy Prawo budowlane i mogą mieć zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Z punktu widzenia realizacji procedury z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych są więc irrelewantne. W ocenie Wojewody, wyłączenie dróg z użytkowania, które nie uniemożliwi korzystania z nich przez dotychczasowych i nowych użytkowników oraz utrzymane zostaną dotychczasowe zasady organizacji ruchu oraz letniego i zimowego utrzymania, miało charakter pozorny ponieważ nie wiązało się z ich zlikwidowaniem i odstąpieniem od korzystania z nich jako z ciągów komunikacyjnych przeznaczonych dla ruchu pojazdów i ruchu pieszych. Miało zatem na celu niedopuszczalne przekształcenie dróg publicznych o dotychczasowej kategorii gminnych w drogi wewnętrzne, co istotnie narusza art. 10 ust. 3 ustawy o drogach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Wąchocku podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, że wymienione w zaskarżonej uchwale drogi nie spełniały parametrów właściwych dla dróg gminnych, w szczególności wynikających z uchylonego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zdaniem organu, szerokość pasa drogowego ww. dróg nie pozwala na uzyskanie parametrów opisanych w ww. rozporządzeniach. Z tego tez powodu wymienione w zaskarżonej uchwale drogi zostały wyłączone z użytkowania i obecnie są drogami wewnętrznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Z przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Wąchocku z 30 września 2020 r. nr XXII/139/2020 wniesiona została w trybie art. 93 u.s.g. Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 u.s.g. tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530 i tam: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Zgodnie z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z treści przytoczonych wyżej regulacji wynika, że wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. determinuje określone konsekwencje prawne, mi.in. w postaci pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dotyczyć to powinno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 u.d.p. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530). Z treści uchwały i jej uzasadnienia wynika, że przyczyną wyłączenia z użytkowania ośmiu z wymienionych w § 1 dróg gminnych był fakt, że drogi te nie spełniały warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jak również nie spełniały funkcji drogi gminnej zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż w większości są to drogi ślepe. Jednocześnie w uzasadnieniu podkreślono, że zastosowana procedura nie doprowadzi do uniemożliwienia korzystania z tych dróg przez dotychczasowych i nowych użytkowników. Zostaną utrzymane dotychczasowe zasady organizacji ruchu oraz letniego i zimowego utrzymania. Taka argumentacja nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. W świetle art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii co do zasady, poza jednym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania - wymaga jednoczesnego zaliczenia jej do innej kategorii. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują pozbawienia drogi publicznej kategorii i nadania jej statusu drogi wewnętrznej. W tym aspekcie, nie budzi wątpliwości, że działanie lokalnego prawodawcy zmierzające poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały do przeznaczenia dotychczasowych dróg gminnych na drogi wewnętrzne było pozbawione podstaw prawnych. Nie było również podstaw do wyłączenia z użytkowania dróg wymienionych w § 1 zaskarżonej uchwały, skoro drogi te nie stały się zbędne do użytku publicznego i w istocie nie zostały zlikwidowane. Świadczy o tym uzasadnienie kwestionowanej uchwały, z którego wynika, że dotychczasowi i nowi użytkownicy tych dróg nadal będą mogli z nich korzystać, a nadto zostaną utrzymane dotychczasowe zasady organizacji ruchu oraz letniego i zimowego utrzymania. Rację ma skarżący twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie z użytkowania ulic pozbawionych kategorii dróg gminnych miało charakter pozorny, gdyż nie wiązało się z ich zlikwidowaniem i uniemożliwieniem korzystania z nich jako ciągów komunikacyjnych przeznaczonych dla ruchu pojazdów i ruchu pieszych. Zgodzić się należy również ze skarżącym, że niespełnianie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii gminnej, ponieważ jego przepisy stosuje się wyłącznie, stosownie do § 2 rozporządzenia, przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych, a taka sytuacja nie występuje w analizowanej sprawie. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 3 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.