II SA/Ke 366/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 czerwca 2025 r. znak: SPN.I.7515.4.2025 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. C. 680 (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 9.06.2025 r. znak: SPN.I.7[...].4.2025 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z 31.03.2025 r. znak: GG.II.7221-2/18/2004 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania była część nieruchomości położonej w [...] ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] (obręb [...]) jako działka nr [...] o pow. 3,0912 ha (jedn. ewid. [...]), zwana dalej "nieruchomością", ujawniona w księdze wieczystej jako własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w 1953[...]/4351078 części oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. Nieruchomość ta w części odpowiada wnioskowanej do zwrotu działce nr [...], która w dacie wywłaszczenia wchodziła w skład działki nr [...] o pow. 0,0856 ha, ujawnionej w księdze wieczystej, stanowiącej wówczas własność S. i Z. małż. G.. Decyzją z 18.07.1985 r. Urzędu Miejskiego w Kielcach wywłaszczono ww. nieruchomość, ustalając odszkodowanie. Powyższa nieruchomość została objęta wnioskiem [...] o wywłaszczenie nieruchomości niezbędnych pod budowę bloków mieszkalnych zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z 18.12.1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Wnioskiem z 20.11.2004 r., skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego, pełnomocnik Z. G., R. G. oraz S. G., ustawowego przedstawiciela małoletniego K. G., wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, że zaistniały przesłanki opisane w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W uzasadnieniu wskazano, że pomimo upływu wielu lat na nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Przy piśmie z 10.02.2005 r. Prezydent Miasta Kielce przesłał wypisy z rejestru gruntów i mapy, opisujące procesy podziałów i połączeń w zakresie żądanej do zwrotu nieruchomości. Przy kolejnym piśmie z 4.03.2005 r. przesłano plan realizacyjny zagospodarowania terenu os. "[...]", zatwierdzony decyzją Wydziału I Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta z 18.12.1984 r., z którego wynika, że na wywłaszczonej działce nr [...] przewidziano drogę wewnętrzną osiedla, stację transformatorową, śmietnik oraz miejsca postojowe. W dniu 23.05.2005 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, stwierdzając, że w północnej części wywłaszczonej działki nr [...] (wówczas część działki nr [...]) usytuowana jest ulica [...] z urządzoną nawierzchnią asfaltową, chodnikami dla pieszych oraz czterema latarniami i trzema znakami drogowymi. W południowo-zachodniej części wywłaszczonej działki (znajdującej się wówczas w granicach działki oznaczonej nr [...]) usytuowane są murowane budynki gospodarcze. Pozostała część wywłaszczonej działki nie jest zagospodarowana. W granicy między ówczesną działką nr [...] i nr [...] znajduje się ogrodzenie z bramą wjazdową, która służy do wjazdu z ulicy na działkę nr [...], jest to ogrodzenie trwałe ze słupkami i cokołem murowanym z klinkieru i przęsłami wypełnionymi elementami ślusarsko kowalskimi. Pismem z 12.10.2005 r. pełnomocnik wnioskodawców ograniczył żądanie zwrotu nieruchomości do obszaru działki nr [...], w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na załączonej do pisma mapie. Dodatkowo, wniesiono o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie, na jakiej podstawie działka nr [...] znalazła się w granicach nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów [...] jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej, skoro ww. decyzją z 16.03.1988 r. wyłączono ją – w okresie zawierania się jej w działce nr [...] – z użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W toku prowadzonego postępowania Starosta Skarżyski, wobec wątpliwości dotyczących stanu prawnego nieruchomości na dzień 1.01.1998 r., zlecił biegłemu geodecie wykonanie badań hipotecznych ksiąg wieczystych migracji obszaru pierwotnej działki nr [...]. Po otrzymaniu opinii z 19.06.2006 r. geodety uprawnionego, pismem z 5.07.2006 r. Starosta zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce do doprowadzenia zgodności zapisów w księgach wieczystych z faktycznym stanem prawnym. Następnie postanowieniem z 1.09.2006 r. organ zawiesił postępowanie. W trakcie zawieszonego postępowania do materiału dowodowego włączono decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 27.03.2006 r., wprowadzającą zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegające na połączeniu działek: nr [...] o pow. 0,0058 ha i nr [...] o pow. 3,1568 ha w jedną działkę o jednorodnym stanie prawnym oraz decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r., przekształcającą prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 5,5548 ha w prawo własności nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Pismem z 28.05.2012 r. Prezydent Miasta Kielce poinformował, że ze skargi M. C. toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach (dalej "WSA") sprawa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r., dotyczącą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów [...] obręb [...] numerami działek: [...] i [...] o łącznej powierzchni 5,5548 ha. Sprawa ta zakończyła się wyrokiem WSA z 19.03.2009 r. o sygn. akt II SA/Ke 86/09, oddalającym skargę. Następnie M. C. złożyła skargę do WSA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 27.04.2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 21.10.2008 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej – która to skarga wyrokiem WSA z 28.09.2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 436/11 została oddalona. Postanowieniem z 27.11.2023 r. Starosta Skarżyski podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Pismami z 12.03.2024 r. organ I instancji zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o udzielenie informacji, ile bloków znajduje się na działce nr [...] oraz czy Spółdzielnia nimi zarządza, zwracając się do Prezydenta Miasta Kielce o wydanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...]. W odpowiedzi z 3.10.2024 r. Spółdzielnia podała adresy bloków z numeracją oraz przy piśmie z 7.03.2024 r. przekazała obecny opis zagospodarowania nieruchomości wraz z dokumentacją fotografie terenu dawnej działki nr [...], wyjaśniając, że jest wykorzystany do obsługi technicznej osiedla "[...]". Na wskazanym obszarze znajduje się utwardzony parking, sezonowo wykorzystywany jako miejsce składowania liści lub śniegu oraz [...]. Decyzją z 31.03.2025 r. Starosta Skarżyski, działając na podstawie art. 229 w zw. z art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. G., M. C. i K. G. nieruchomości położonej w [...] - działki nr [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki nr [...] o pow. 0,0856 ha, w granicach obecnej działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...] o pow. 3,0912 ha, wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w Kielcach z 18.07.1985r. na rzecz Państwa, obecnie stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w udziale do 1953[...]/4351078 oraz właścicieli wyodrębnionych lokali, objętej księgą wieczystą. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że co prawda część działki wnioskowanej do zwrotu została niezagospodarowana i niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jednak pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających zwrot, odmowa zwrotu jest nie zasadna, gdyż jak wynika z treści księgi wieczystej na dzień 1.01.1998 r. przedmiotowa działka była położona w granicach działki nr [...], będącej wówczas w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Odwołania od ww. decyzji złożyli Z. G. i K. G., zarzucając naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], jest obecnie częścią działki nr [...], stanowiącą współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", objętej księga wieczystą - podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że nieruchomość stanowi część działki nr [...], pozostającej własnością Gminy [...]; - art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - podczas gdy nieruchomość objęta wnioskiem stanowi część działki nr [...], pozostającą własnością Gminy [...]. Ponadto, odwołujący się wnieśli o uzupełnienie postępowania dowodowego o opinię biegłego z zakresu geodezji w celu ustalenia rzeczywistego, obecnego miejsca położenia nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...] oraz zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez zwrócenie na ich rzecz nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji złożył również Prezydent Miasta Kielce w części dotyczącej stwierdzenia opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka nr [...], stanowiąca fragment działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...], znajdująca się w granicach działki oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...] nr [...] o pow. 3,0912 ha, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz współwłaścicieli wyodrębnionych lokali, nie została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 136-142 i art. 229 u.g.n., podkreślając że organ, podejmując postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, zobowiązany jest w m.in. ustalić, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, wskazanych w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n., należy bowiem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zatem, jeżeli przed 1.01.1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Wojewoda Świętokrzyski zauważył, że Starosta Skarżyski, odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości, niewłaściwie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nieruchomość jest niezagospodarowana i niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że podstawę odmowy stanowi art. 229 u.g.n. i zgodnie z wykładnią tego przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1.01.1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W księdze wieczystej nr KW [...] z prawem własności Skarbu Państwa ujawniono bowiem prawo użytkowania wieczystego dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a działka nr [...], w skład której wchodził obszar działki nr [...], została ujawniona zgodnie z aktualizowaną ewidencją na podstawie operatu pomiarowego nr 29/93, jako teren działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest zasadna zgodnie z art. 229 u.g.n. Tym samym, organ I instancji, wydając decyzję na podstawie art. 229 u.g.n., nie miał obowiązku określać czy istniały przesłanki uzasadniające zwrot, a jedynie zbadać i wskazać okoliczności, czy obszar działki objęty wnioskiem zwrotowym był na określoną datę przedmiotem użytkowania wieczystego Dodatkowo, obecnie działka nr [...] (w skład której weszła wnioskowana działka nr [...]) aktualnie nie stanowi własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny uniemożliwia zwrot nieruchomości, bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n. Podważa to sens badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż do zwrotu nieruchomości i tak nie może dojść. W tym zakresie powołano się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 13.04.2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14. Zaznaczono zarazem, że słusznie Prezydent Miasta Kielce w odwołaniu wskazał, że skoro podstawę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 229 u.g.n., to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma obowiązku określać, czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany oraz czy istniały przesłanki zbędności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Z. G. i K. G. oraz M. C. wskazano, że są one nieuzasadnione, kwestionując ich argumentację co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem może stanowić przedmiot skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot, gdyż nadal stanowi własność Gminy [...]. Zgodnie z przedłożoną przez Prezydenta Miasta Kielce przy piśmie z 10.02.2005 r. mapą oraz wypisem z rejestru gruntów z 8.02.2005r. działka nr [...] (poprzednio nr [...]) pokrywa się z obszarem działki nr [...] i była w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a następnie decyzją 27.03.2007 r. została włączona do działki nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] i ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5,5548 ha, co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z uwagi na powyższe złożony w odwołaniu wniosek o powołanie biegłego z zakresu geodezji uznano za bezzasadny. Załączone do akt sprawy mapy wraz z decyzjami łączącymi działki oraz dotychczas sporządzona opinia biegłego geodety (z 2006 r.) jasno wskazują, że działka nr [...] była wydzielona od strony obecnie istniejącej działki nr [...] i po aktualizacji ewidencji w 1993 r. weszła w skład działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...]. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego Starosta Skarżyski nie naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 229 u.g.n. i zasadnie odmówił zwrotu ww. części nieruchomości, prawidłowo wskazując krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji oparł postępowanie o właściwe przepisy prawa, podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opisał istotne w sprawie okoliczności oraz zebrał i rozpatrzył wystarczający materiał dowodowy, a podjęte następnie rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uznano za prawidłowe i zgodne z prawem. W skardze, skierowanej do WSA, M. C. powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, formułując wobec decyzji z 9.06.2025 r. zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, to jest: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], jest obecnie częścią działki nr [...], stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", objętej księgą wieczystą – podczas gdy nieruchomość objęta wnioskiem stanowi część działki nr [...], objętej księgą wieczystą, pozostającej własnością Gminy [...]; b) art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie składanego przez skarżącą wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez powołanie biegłego z zakresu geodezji w celu ustalenia rzeczywistego obecnego miejsca położenia nieruchomości objętej wnioskiem, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]; 2. przepisów prawa materialnego, to jest art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – podczas gdy nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowi część działki nr [...], pozostającej własnością Gminy [...]. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...] - działki nr [...] stanowiącej część nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,0856 ha, w granicach obecnej działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] nr [...], obręb [...] o pow. 3,0912 ha, wywłaszczonej decyzją Urzędu Miejskiego w Kielcach z 18.07.1985 r. na rzecz Państwa, obecnie stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w udziale do 1953[...]/4351078 oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. Okolicznością niesporną pozostaje złożenie inicjującego niniejsze postępowanie wniosku przez osoby uprawnione. Podstawą wydania decyzji organów obu instancji było stwierdzenie, że objęta wnioskiem działka na dzień 1.01.1998 r. pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – co stanowiło negatywną przesłankę do jej zwrotu. W tym zakresie powołano się na art. 229 u.g.n., argumentując, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1.01.1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Dodatkowo, podkreślono, że decyzją Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r. znak: GN.II.72248 112/06 prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów [...] obręb [...] działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5,5548 ha – co zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rezultacie żądana do zwrotu nieruchomość jest obecnie ujawniona w księdze wieczystej jako własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w 1953[...]/4351078 części oraz właścicieli wyodrębnionych lokali, a zgodnie z przytoczonym przez organ odwoławczy orzecznictwem (wyrok NSA z 28.10.2024 r. sygn. akt I OSK 1140/23), roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. W tej mierze Sądowi znana jest uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.04.2015 r. o sygn. akt I OPS 3/14, publ. ONSAiWSA 2015/5/82, w której wskazano, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, gdyż w sytuacji gdy brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego decyzja o zwrocie byłaby niewykonalna. Organy obu instancji, przytaczając w powyższym zakresie rozbudowaną argumentację prawną, nie ustrzegły się jednak błędów w prowadzonym postępowaniu odnośnie okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik – na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca w pkt 1 lit. a petitum skargi, kwestionując przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], jest obecnie częścią ww. działki nr [...], stanowiącej obecnie współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i właścicieli lokali. Mianowicie, strona skarżąca w toku postępowania konsekwentnie stoi na stanowisku, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi część innej działki - nr [...], objętej księgą wieczystą, pozostającej nadal własnością Gminy [...]. Natomiast organy obu instancji opierają swoją argumentację prawną na ustaleniach faktycznych co do tego, że obecna działka nr [...] o pow. 3,0912 ha w części odpowiada wnioskowanej do zwrotu działce nr [...], która w dacie wywłaszczenia wchodziła w skład działki nr [...] o pow. 0,0856 ha, stanowiącej wówczas własność poprzedników prawnych wnioskodawców. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyszczególniono, że działka wywłaszczona o pierwotnym numerze [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Zaznaczono zarazem, że pismem z 12.10.2005 r. pełnomocnik wnioskodawców zawęził zakres wniosku o zwrot nieruchomości do powierzchni wchodzącej w skład działki nr [...] (wraz z zaznaczeniem na mapie). Organy ustaliły, że pierwotnie wnioskowana działka stanowiła część działki zbiorczej nr [...], która decyzją z 16.03.1988 r. została wyłączona z użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W wyniku realizacji na podstawie założeń techniczno-ekonomicznych, zatwierdzonych decyzją z 10.06.1986 r. Wojewody Kieleckiego, została wykonana droga, ostatecznie obejmując powierzchnię działki nr [...] wraz ze zmianą numeru ewidencyjnego na [...] (karty map w aktach o nr 24, nr 27, nr 59). Po zakończeniu realizacji osiedla w 1993 r. operatem pomiarowym nr 29/93, w wyniku przeprowadzenia inwentaryzacji granic, obszar działki nr [...] został włączony do działki nr [...], poprzedni nr [...] – o czym świadczy wniosek z 3.08.1993 r. Spółdzielni "[...]", złożony do Sądu Rejonowego w Wydział Ksiąg Wieczystych o aktualizację działu I księgi wieczystej zgodnie z nową ewidencją – która obszar działek nr [...] i nr [...] wykazuje pod nr [...] wraz z załączoną mapą ewidencyjną (k. 78 i 76 akt administracyjnych). Dodatkowo organ podnosi, że powyższe ustalenia potwierdza operat biegłego z 2006 r. co do badania ksiąg wieczystych (k. 112 akt administracyjnych). W tym kontekście Wojewoda stwierdził – pomimo wyszczególnionych powyżej kolejnych zmian numeracji ww. działek – że wnioskowany do zwrotu obszar działki nr [...] cały czas stanowił przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", wchodząc w skład działki nr [...], co ma potwierdzać zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z 23.05.1994 r. o dokonanym wpisie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego (k. 79 akt administracyjnych), czyli przed prawnie relewantną wg art. 229 u.g.n. datą wejścia w życie tej ustawy (tj. 1.01.1998r.). Dalej organ wskazuje, że zgodnie z przedłożoną przez Prezydenta Miasta Kielce przy piśmie z 10.02.2005 r. mapą (k. 27 i 59 akt administracyjnych) oraz wypisem z rejestru gruntów z 8.02.2005 r. (k. 29 akt administracyjnych) działka nr [...] (poprzednio nr [...]) pokrywa się z obszarem działki nr [...] i była w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a następnie decyzją 27.03.2007 r. została włączona do działki nr [...]. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na przesłane przez Prezydenta Miasta Kielce przy piśmie z 10.02.2005 r. wypisy z rejestru gruntów i mapy cyt. "z których wynika że na podstawie mapy o nr ewid. [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], z czego działka nr [...] weszła w skład działki [...] przewidzianej jako drogę dojazdową, a działka nr [...] weszła w obszar działki nr [...] stanowiącej teren osiedla. Zgodnie z kolejną mapą o nr ewidencyjnym 29/93 działka nr [...] zmieniła nr na [...], natomiast w wyniku wykonania drogi po aktualizacji map ewidencyjnych, obszar działki nr [...] wszedł w skład działki nr [...]. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z 8.02.2005r. i z 9.03.2005r. działka nr [...] o pow. 3,1568 ha ujawniona w księdze wieczystej stanowiła własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a działka nr [...] stanowiła własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod drogę". Jakkolwiek organ odwoławczy, argumentując, że działka nr [...] była wydzielona od strony obecnie istniejącej działki nr [...] i po aktualizacji ewidencji w 1993 r. weszła w skład działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...], powołuje się na załączone do akt sprawy mapy wraz z odpowiednimi decyzjami oraz opinię biegłego z 2006 r., to: - po pierwsze, nie odnosi się do twierdzeń tego właśnie biegłego (k. 112) co do tego, że cyt. "zamiana działek cząstkowych [...] i [...] na wyrysie nr 29/93 nie została potwierdzona żadnym tytułem prawnym. W związku z powyższym, działka nr [...], stanowiąca część działki [...] i ujawniona w KW jako własność Skarbu Państwa, a stanowiąca część działki nr [...], będącej przedmiotem ustaleń, stała się częścią działki nr [...] i mimo braku podstawy prawnej – tylko na podstawie wyrysu 29/93 jest w KW, w której właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", - po drugie, pomimo rozbudowanej – lecz jedynie opisowej – historii zmian powierzchni i numeracji ostatecznie żądanej do zwrotu nieruchomości (zaznaczonej przez pełnomocnika wnioskodawców kolorem czerwonym na załączonej na k. 84 akt administracyjnych mapie – na której nie jest zajęta pod ul. [...]), nie przedstawił – graficznie – jej umiejscowienia w ramach i w toku kolejnych połączeń i podziałów. Tymczasem już w piśmie z 12.10.2005 r. (k. 85-86 akt administracyjnych) pełnomocnik wnioskodawców wyraził – konsekwentnie prezentowany w toku całego postępowania pogląd – że nie można mówić o istnieniu prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości, co do której o zwrot ubiegają się byli właściciele i ich spadkobiercy. W tym zakresie pełnomocnik zwrócił uwagę, że w wyniku wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz decyzji Wojewody Kieleckiego, Urząd Miasta Kielce decyzją z 16.03.1988 r. znak: G.VI-8224/36/86/88 zmienił swą poprzednią decyzję z 4.02.1987 r. i za zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wyłączył działkę nr [...] z przekazania w wieczyste użytkowanie, argumentując że skoro wyłączono z oddania w użytkowanie wieczyste działkę (zbiorczą) nr [...], to odnosi się to także wprost do działki nr [...], która na tę działkę (zbiorczą) się składa. Dalej wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", chcąc uregulować stan prawny nieruchomości w księgach wieczystych, złożyła wniosek o aktualizację działu I-go księgi wieczystej, zaznaczając: - że działka [...] nie występuje w pkt I wniosku; - a z uzasadnienia wniosku wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] "została wyłączona z wieczystego użytkowania Spółdzielni i przeniesiona do księgi Skarbu Państwa (obecnie Gminy [...])". W związku z tym pełnomocnik wnioskodawców, mając na uwadze niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ustalenie, na jakiej podstawie działka nr [...] (lub jej część) znalazła się w granicach nieruchomości oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...] i jest ujawniona w księdze wieczystej, skoro decyzją z 16.03.1988 r. wyłączono ją – w okresie zawierania się jej w działce (zbiorczej) nr [...] – z przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W rezultacie, organ I instancji uzyskał ww. opinię biegłego z 2006 r. – na okoliczność ustalenia stanu prawnego w prawnie relewantnej dacie 1.01.1998 r. – żądanej do zwrotu nieruchomości. Ustalenia zawarte w tej opinii – na którą również obecnie powołują się organy obu instancji – nie były jednak wówczas (w 2006 r.) wystarczające do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie odmowy bądź zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – skoro postanowieniem z 1.09.2006 r. organ I instancji zawiesił postępowanie – do czasu doprowadzenia do zgodności zapisów w księdze wieczystej z faktycznym stanem prawnym, jaki wynika z dokumentów (k. 121). Znamienne zarazem pozostaje, że pomimo wyjątkowo długiego, siedemnastoletniego, okresu zawieszenia postępowania (które podjęto dopiero 27.11.2023 r., k. 399), rozstrzygające sprawę organy wydane decyzje oparły zasadniczo na zgromadzonym uprzednio materiale dowodowym – bez graficznego przedstawienia zawierania się żądanej do zwrotu nieruchomości w ramach kolejnych działek podczas dokonywanych połączeń i podziałów. W trakcie zawieszonego postępowania do materiału dowodowego włączono jedynie, omówione przez organy: - decyzję z 27.03.2006 r. Prezydenta Miasta Kielce, wprowadzającą zmiany na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w ewidencji gruntów i budynków m. [...] obręb [...], polegające na połączeniu działek nr [...] o pow. 0,0058 ha i nr [...] o pow. 3,1568 ha w jedną działkę o jednorodnym stanie prawnym, ujawnioną w księdze wieczystej i oznaczoną nr [...] o pow. 3,1626 ha; - decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 15.05.2006 r., przekształcającą prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 5,5548 ha w prawo własności nieruchomości na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Analizując uzyskaną dokumentację stwierdzić trzeba, że obie ww. decyzje –wydane jeszcze przed zawieszeniem postępowania – dotyczą okresu znacznie późniejszego niż prawnie relewantna (dla zastosowania negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 229 u.g.n.) data 1.01.1998 r. Jednocześnie, bez odpowiedzi pozostawiono, złożony jeszcze przed zawieszeniem postępowania, wniosek pełnomocnika wnioskodawców o ustalenie, na jakiej podstawie działka nr [...] (lub jej część) znalazła się w granicach nieruchomości oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...]. Ponadto, Wojewoda Świętokrzyski, pomimo: - po pierwsze, niewątpliwie skomplikowanego pod względem geodezyjnym charakteru sprawy (kolejne połączenia i podziały), - po drugie, szeregu czynności dokonanych już po wydaniu opinii przez biegłego w 2006r. w wyjątkowo długim okresie zawieszenia, - złożonego w odwołaniu wniosku o uzupełnienie postępowania dowodowego o opinię biegłego – w konkretnie wskazany sposób – tj. "w celu ustalenia rzeczywistego, obecnego miejsca położenia nieruchomości wywłaszczonej jako działka nr [...]", nie zdecydował się, w ramach art. 136 K.p.a., na przeprowadzenie takiego właśnie dowodu, który mógłby kompleksowo wyjaśnić zaistniałe wątpliwości (wytknięte również w sporządzonej poprzednio opinii) i przyczynić się do prawidłowego zakończenia trwającego od ponad dwudziestu jeden lat postępowania, prowadzonego na wniosek z 20.11.2004 r. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wykładnię tego przepisu – z którą całkowicie zgadza się tut. Sąd – szczegółowo zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2025 r. o sygn. akt II OSK 1142/24, LEX nr 3930166, stwierdzając że cyt. "Powołanie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego pełni funkcję gwarancyjną dla strony. Zapobiega połączeniu przez organ dwóch ról procesowych - podmiotu prowadzącego postępowania i biegłego posiadającego wiadomości specjalne z danej dziedziny. Przeprowadzenie tego dowodu pozwala stronie na odniesienie się w toku postępowania do tez zawartych w opinii. W przeciwnym razie strona ma możliwość odniesienia się do tych zagadnień dopiero w odwołaniu (lub w skardze do sądu administracyjnego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Skorzystanie przez organ z tego środka dowodowego sprzyja rzetelnemu i pełnemu ustaleniu stanu faktycznego. Użyte w cytowanym przepisie słowo: "może" oznacza wprawdzie pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, jednak nie należy jej mylić z dowolnością. Granice korzystania z tej swobody są bowiem wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, to z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowi warunek konieczny do prawidłowego wyjaśnienia sprawy. W sprawach zatem o zawiłym stanie faktycznym, które można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy". W tym kontekście zarzut zawarty w pkt 1 lit. b petitum skargi należy uznać za uzasadniony. Co się zaś tyczy zarzutu zawartego w pkt 1 lit. a petitum skargi, Sąd analizując argumentację strony przedstawioną w tej mierze, wskazuje – w kontekście poczynionych rozważań – że w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Świętokrzyskiego o tym, że Starosta Skarżyski nie naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opisując istotne w sprawie okoliczności oraz zebrał i rozpatrzył wystarczający materiał dowodowy. W związku z powyższym tut. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do faktycznego umiejscowienia (w ramach kolejnych połączeń i podziałów) żądanej do zwrotu nieruchomości. Co się zaś tyczy zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), to nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż wobec braku ustalenia w toku postępowania jednoznacznego stanu faktycznego (rzutującego na zastosowanie określonych przepisów u.g.n.) – co do umiejscowienia żądanej do zwrotu nieruchomości – rozstrzyganie w tym zakresie byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostaną uwzględnione przedstawione wyżej uwagi, przy jednoczesnej kompleksowej analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w razie potrzeby – po jego uzupełnieniu – i dopiero wówczas, w zależności od poczynionych ustaleń, zostanie podjęta decyzja w przedmiocie zwrotu (bądź odmowy zwrotu) nieruchomości. W sporządzonym uzasadnieniu organ opisze przekształcenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości z graficznym ich odwzorowaniem i umiejscowieniem jej na odpowiednich mapach, rozważając jednocześnie, stosownie do wymogów art. 84 § 1 K.p.a., potrzebę powołania biegłego z zakresu geodezji i kartografii. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione wyżej powody przemawiające za uchyleniem decyzji organów obu instancji, związane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – uwzględniając w tym zakresie kwotę 200 zł uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).