II SA/Ke 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: WINB-WOA. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "WINB"), po rozpoznaniu zażalenia Centrali Nasiennej w K. Sp. z o.o. (zwanej też dalej "Spółką"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB") z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że w wyniku prowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] nakazał Spółce rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m na działce nr ewid.[...] w D. przy ul. [...]. WINB decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast WSA w Kielcach postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 686/18 odrzucił skargę Spółki na decyzję WINB z dnia [...] września 2018 r. Jak wskazał organ odwoławczy, PINB upomnieniem z dnia [...] maja 2020 r. wezwał Spółkę do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] W tym samym dniu PINB nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Spółka wraz z wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, które jest przedmiotem odrębnego postępowania, wniosła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Rozpoznając zażalenie na postanowienie PINB oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, WINB wskazał na art. 29 § 1, art. 27 §1 i 2 oraz art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm.) zwanej dalej "ustawą", "u.p.e.a.". Organ odwoławczy nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie wystawionego tytułu wykonawczego. Zgłoszony przez Spółkę zarzut dotyczy braku wykonalności obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym, albowiem przedmiotowy obiektu budowlany znajduje się na dwóch działkach, a sentencja decyzji dotyczy wyłącznie jednej działki. Zarzut, zdaniem organu drugiej instancji, mieści się w przesłankach z art. 33 § 2 u.p.e.a., niemniej nie jest zasadny. WINB decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] i decyzja ta nadal posiada walor decyzji ostatecznej i podlega wykonaniu. Obowiązek wynikający z decyzji PINB jest wykonalny w sensie faktycznym i prawnym. Sformułowana treść decyzji nakazującej rozbiórkę pozwala na zidentyfikowanie obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Wynika z decyzji, że rozbiórce podlega cały obiekt budowlany, a nie wyłącznie jego część, pomimo, że w decyzji nie została wskazana działka nr ewid.[...] Odnosząc się do kwestii braku akt administracyjnych przez organ pierwszej instancji WINB wskazał, że nie stanowi to przeszkody do rozpoznania sprawy, bowiem organ nadzoru budowlanego jest w posiadaniu niezbędnych dokumentów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego wywiodła C. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 18 ustawy w zw. z art. 15, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w zażaleniu zarzutu zaniechania przez organ pierwszej instancji poczynienia wyczerpujących i wszechstronnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie poprzestając na powtórzeniu zapatrywania prawnego wyrażonego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r.; - art. 18 ustawy w zw. z art. 15, art. 7a, art. 81a § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w zażaleniu zarzutu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji wyłaniających się w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego na niekorzyść zobowiązanej, co tym samym skutkowało oddaleniem zarzutu egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że PINB powołał się jedynie na orzeczenie WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] października 2018 r. Przy czym ww. orzeczenie WSA w Kielcach zapadło zanim wszczęto postępowanie egzekucyjne oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności. Skarżąca podniosła, że uszło uwadze organu, że od decyzji nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Spółki, oparcie się przez organ pierwszej instancji wyłącznie na decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. prowadzi do wniosku, że w sprawie egzekucyjnej nie tylko nie przeprowadzono postępowania dowodowego, ale także uchylono się od poczynienia własnych ustaleń faktycznych i dokonania własnej oceny prawnej. Skarżąca podniosła, że PINB nie wskazał, z jakich powodów kryteria stwierdzenia nieważności decyzji mogą zostać zastosowane także w postępowaniu z zarzutu w egzekucji administracyjnej. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest bowiem zwyczajnym środkiem prawnym, podczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środkiem nadzwyczajnym i rozmaicie należy je oceniać. Spółka dodała, że zarzut dotyczący braku akt sprawy miał znaczenie wtórne wobec podniesionego wyżej zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga S. C. N. w K. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi było w tej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarżąca Spółka skorzystała bowiem z uprawnienia, jakie zapewnia zobowiązanemu art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", zgodnie z którym obowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodzić należy się z oceną organu egzekucyjnego, ale też samej Spółki, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. W niniejszej sprawie zobowiązana Spółka podnosi, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie może zostać wykonany, albowiem obiekt budowlany, którego dotyczy obowiązek rozbiórki, znajduje się na dwóch działkach, a sentencja decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego dotyczy wyłącznie jednej działki. Tytuł wykonawczy wystawiony został w oparciu o ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] nakazującą C. K. rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego użytkowanego jako budynek magazynowy o wymiarach 6,66 x 22,80 m na działce nr ewid.[...] w D. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany kwestionuje możliwość wykonania powyższego obowiązku z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy budynek magazynowy znajduje się częściowo na działce nr ewid.[...] - pozostającej w zarządzie Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarówno z akt sprawy, ale też ze stanowiska strony skarżącej wynika, że obowiązek rozbiórki ww. obiektu budowlanego nie został wykonany. Spółka poprzez zgłoszony zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej kwestionuje bowiem prawidłowość nałożenia na nią opisanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Należy przywołać w tym miejscu regulację art. 29 § 1 u.p.e.a., w myśl której organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd, tak jak organ egzekucyjny, nie miał więc podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku nałożonego na skarżącą. Skarżącej Spółce przysługiwało bowiem wniesienie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., co uczyniła, ale organ II instancji ww. decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nakładającą obowiązek rozbiórki utrzymał w mocy, a skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Spółkę została prawomocnie odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 14 grudnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 686/18 z powodu wniesienia skargi po terminie. W związku z tym zasadność argumentacji strony związana z prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w decyzji orzekającej rozbiórkę nie mogła być poddana weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym. Ubocznie tylko zauważyć można, że okoliczność posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego na dwóch działkach ewidencyjnych znana była organom nadzoru budowlanego, co wynika z uzasadnienia decyzji wydanej w drugiej instancji przez Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], który to organ nie zakwestionował sposobu sformułowania nakazanego Spółce obowiązku rozbiórki. Z uzasadnienia tej decyzji wynika także, że przedstawiciel Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. do protokołu kontroli wniósł żądanie rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz przywrócenia skarp rzeki Jakubówki do stanu poprzedniego. Przedmiotowy budynek magazynowy znajduje się na terenie działki stanowiącej koryto rzeki Jakubówki wraz ze skarpami. Zastrzeżenie to jest istotne z punktu widzenia podstawy faktycznej oddalonego zaskarżonym postanowieniem zarzutu. Zarzut ten oparty jest na ocenie zobowiązanego o braku możliwości wykonania obowiązku określonego tytułem egzekucyjnym właśnie z uwagi na położenie części budynku na działce, do której skarżąca Spółka nie ma tytułu prawnego, co ma czynić nakaz rozbiórki obiektu niewykonalnym. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego powinna wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a także mieć zobiektywizowaną postać. Nie stanowią bowiem o niemożności realizacji obowiązku względy ekonomiczne i finansowe, jakie wiążą się z podjęciem przez podmiot zobowiązany egzekwowanego obowiązku, czy też niezadowolenie adresatów decyzji podlegającej wykonaniu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Obowiązek jest ponadto faktycznie możliwy do wykonania, gdy osiągnięcie rezultatu przewidzianego w egzekwowanej decyzji jest osiągalne przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2012 r. sygn. II OSK 2519/10, lex nr 1251966; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1702/10, lex nr 1152007; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. II OSK 509/05, lex nr 196712). Prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy natomiast z ustaleniem istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku. Źródłem powyższego nakazu lub zakazu mogłyby być akty indywidualne kształtujące sytuację osobistą podmiotu zobowiązanego lub przepisy prawa także innych gałęzi niż prawo administracyjne (prawo cywilne, prawo karne), które stan wykonania obowiązku lub zachowanie zobowiązanego wywołujące tenże stan postrzegałyby jako sprzeczne z treścią normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3331/14, niepubl.). Niewykonalność decyzji administracyjnej, a więc stan braku prawnych lub faktycznych możliwości jej dobrowolnego lub przymusowego wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z jej osnowy, nie może być domniemywany lub rozważany jedynie jako prawdopodobny. Ciężar udowodnienia istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1082/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich okoliczności skarżąca Spółka w toku postępowania nie wykazała. Okoliczności forsowane przez skarżącą jak brak tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dla wykonania przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym co do zasady nie stanowią przeszkody do wykonania obowiązku określonego w decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Na utrudnienia zgłoszone przez właściciela (lub zarządcę) działki nr [...] nie wskazuje żaden z dowodów przedstawionych w sprawie. Z akt sprawy wynika raczej, wobec oświadczenia przedstawiciela Ś. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., że właściciel działki nr ewid.[...] domagał się rozbiórki obiektu. Poza skarżącą Spółką żadna strona postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja określająca nakaz rozbiórki, nie złożyła ani odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, ani też skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w drugiej instancji utrzymującą ten nakaz w mocy. Wyjaśnić trzeba, że w razie powstania określonych zagrożeń lub niebezpieczeństw związanych z nieprawidłowym wykonywaniem treści decyzji zobowiązany lub inne zainteresowane podmioty mają możliwość występowania do właściwych organów o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2018 r., II OSK 2313/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapewnia osobom spoza kręgu stron postępowania środki służące zwalczaniu niezgodnie z prawem prowadzonej egzekucji np. poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego – art. 23 § 6 u.p.e.a., czy poprzez skargę na bezczynność wierzyciela - art. 6 § 1a u.p.e.a., bądź żądanie przewidziane w art. 38 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Przywołane regulacje umożliwiają podmiotom innym niż zobowiązany podjęcie konkretnych środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, gdy postępowanie to, ich zdaniem, narusza przepisy prawa. W związku z powyższym zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym objętego kontrolowanym tytułem wykonawczym należało ocenić jako chybiony, skoro nie zostało wykazane w toku postępowania egzekucyjnego, aby właściciel (podmiot zarządzający) działką nr ewid.[...] sprzeciwił się wykonaniu tego obowiązku. Usytuowanie przedmiotowego budynku na dwóch działkach ewidencyjnych, z których każda ma innego właściciela i sformułowanie sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę nie uwzględniającej takiego położenia budynku nie stanowią okoliczności, które co do zasady powodują niewykonalność określonego w tej sprawie tytułem wykonawczym obowiązku. W oparciu o treść decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek rozbiórki Sąd nie stwierdził bowiem, aby nie było wiadome, którego budynku dotyczy ten obowiązek oraz że chodzi o rozbiórkę budynku w całości. Okoliczności sprawy – znane przecież zobowiązanej Spółce – nie powinny wzbudzić takich wątpliwości, zwłaszcza wobec wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego nakazu przez organ odwoławczy, a przecież dopiero po wydaniu decyzji w drugiej instancji na skutek wniesionego odwołania obowiązek ten mógł podlegać egzekucji administracyjnej. Jak już wyżej podniesiono, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapewnia osobom spoza kręgu stron postępowania środki służące zwalczaniu niezgodnie z prawem prowadzonej egzekucji, o których Sąd wskazał powyżej (art. 23 § 6, art. 6 § 1a, czy art. 38 § 1 u.p.e.a.). Dlatego sama obawa skarżącej Spółki, że może pojawić się trudność w wykonaniu obowiązku rozbiórki budynku nie jest wystarczająca do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Odnośnie zarzutu skargi związanego z powtórzeniem w uzasadnieniu postanowienia rozważań prawnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa wymagającego uchylenia zaskarżonego postanowienia czy postanowienia organu pierwszej instancji. Powołanie się w uzasadnieniu postanowienia (czy decyzji) na ustalenia, wnioski, opinie innych organów administracji, jeżeli dotyczą istoty sprawy i są adekwatne do okoliczności faktycznych sprawy, nie uważa się za naruszenie prawa procesowego, jeżeli ustalenia te, wnioski, opinie organ traktuje jako własne i służą wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Nadto skarżący nie wskazał, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć nieodniesienie przez organ odwoławczy do zarzutu zażalenia w tym zakresie. Sąd z urzędu takiego wpływu się nie dopatrzył. W kwestii zarzutu nierozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego i treści normy prawnej na korzyść skarżącej Sąd ocenił go jako niezasadny, skoro w sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wątpliwości, co już wyżej wyjaśniono. Organ II instancji nie był wobec tego zobowiązany do wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że zarzuty skargi są niezasadne, a nadto z urzędu nie znajdując podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.