II SA/Ke 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania K. D. utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] odmawiającą przyznania K. D. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci J. D., S. D, i M. D.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia powołaną przez organ I instancji, tj. art. 4-6, art. 8, art. 10 art. 12a, art. 14, art. 29, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903). Organ podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Dochód rodziny stanowi przeciętny miesięczny dochód członków rodziny, uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 ust. 2 ustawy). Okresem zasiłkowym w sprawie niniejszej jest okres od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011r., w związku z tym za dochód rodziny będący podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego organ przyjął dochód uzyskany w roku 2009r. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, w tym zaświadczenia Urzędu Skarbowego organ ustalił, że w 2009r. łączny dochód wnioskodawczyni i jej męża, opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych wyniósł 65 635,88 zł. Dochód został pomniejszony o kwotę podatku dochodowego – 2 887,00 zł, składkę na ubezpieczenie społeczne – 8 291,60 zł oraz zdrowotną – 5361,24 zł, wyliczoną zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Dochód rodziny w 2009r. wynosił zatem kwotę 49 096,04 zł, tj. 4 091,34 zł miesięcznie. Na osobę dochód wynosił 818,27 zł. Organ I instancji, powołując się na treść § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne odliczył od dochodu miesięcznego rodziny (4 091,34 zł) kwotę utraconego miesięcznego dochodu rodziny – 1 064,89 zł., wyliczonego na podstawie przedłożonego PIT-u. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, przy czym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 23 lit.c ustawy o świadczeniach rodzinnych utracony dochód oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W związku z utratą pracy przez K. D. w 2009r. wynagrodzenie z tego tytułu zostało utracone. Po odliczeniu dochodu utraconego faktyczny miesięczny dochód na rodzinę w 2009r. wyniósł 3026,45 zł, tj. 605,29 zł na osobę i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia rodzinnego. Organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do uznania za dochód utracony świadczenia chorobowego, wypłaconego wnioskodawczyni przez ZUS w 2009r., ponieważ nie mieści się on w katalogu dochodów utraconych (art. 3 pkt 23 ustawy). Ponadto organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy, stanowiącego, że w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, ponieważ przekroczenie kryterium wynosi 101,29 zł. Rozpoznając odwołanie K. D. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu I instancji jedynie co do braku możliwości uznania świadczenia chorobowego za dochód utracony i jego odliczenia od dochodu na rodzinę, co nie zmieniło w ostateczności faktu przekroczenia w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3.VI.2009r., sygn. akt II SA/Ol 163/09, wyrok WSA z dnia 12.V.2009r. sygn. akt II SA/Ol 162/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.III.2011r. sygn. akt SA/Lu 106/11), w których przyjmowane jest stanowisko, że przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi o utracie dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia, a więc nie ogranicza tego pojęcia wyłącznie do wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy; mieszczą się w tym pojęciu również zasiłki i innego rodzaju świadczenia wypłacone z ubezpieczenia społecznego, związane z tym stosunkiem pracy. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zasiłek chorobowy wypłacony K. D. w 2009r. przez ZUS jest dochodem utraconym i powinien zostać odjęty od dochodu rodziny za 2009r. Organ wyliczył na podstawie dokumentu PIT wydanego przez ZUS, że K. D. w 2009r. uzyskała zasiłek chorobowy w wysokości 5 025,00 zł, z czego odprowadzono podatek dochodowy w kwocie 905,00 zł. Dochód z tego tytułu wyniósł 3 666,84 zł (po odjęciu składki zdrowotnej - 452,16 zł, wyliczonej zgodnie z § 15 cyt. rozporządzenia), a miesięczny dochód utracony – 305,57 zł. Po odjęciu kwoty 305,57 zł od miesięcznej kwoty dochodu rodziny (3 026,45 zł) dochód rodziny w 2009r. wyniósł 2 720,88 zł miesięcznie, tj. 544,17 zł na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń rodzinnych (504,00 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co do niemożliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy Obecnie najniższy zasiłek rodzinny wynosi 68 zł, przekroczenie kryterium, czyli kwoty uprawniającej rodzinę do zasiłku rodzinnego jest niższe - 40,17 zł (544,17 zł – 504,00 zł), jednak w poprzednim okresie zasiłkowym K.D. nie otrzymywała świadczeń rodzinnych. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zwróciło także uwagę na to, że przepisy ustawy o świadczenia rodzinnych wprost uzależniają możliwość przyznania świadczeń rodzinnych od spełnienia konkretnie określonego kryterium dochodowego, nie pozostawiając organom prawa do tzw. uznania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] złożyła K. D., wnosząc o jej uchylenie. Zarzuty skargi sprowadzają się do wadliwej wykładni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej sformułowanie zawarte w tym przepisie o "przysługiwaniu" zasiłku rodzinnego w poprzednim okresie zasiłkowym nie oznacza faktycznego pobierania tego zasiłku, lecz przysługiwanie prawa do tego zasiłku. Skarżąca stwierdziła, że w 2008r. nie pobierała zasiłku rodzinnego, ponieważ nie ubiegała się o niego. Organ nie badał, czy w tym okresie zasiłek by jej przysługiwał, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jednak z jej wyliczeń (na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego za rok 2008) wynika, że dochód w rodzinie na jedną osobę w 2008r. wynosił 495,00 zł, a zatem zasiłek rodzinny by jej przysługiwał. Wobec tego orzeczenie organu jest niezgodne z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną decyzji w sprawie niniejszej stanowiły przepisy art. art. 4-6, art. 8, art. 10 art. 12a, art. 14, art. 29, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903). Skarżąca wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego złożyła do organu w dniu 9 grudnia 2010r. Okresem zasiłkowym jest więc okres od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011r., w związku z czym organ prawidłowo za dochód rodziny, będący podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, przyjął dochód uzyskany w roku 2009. Z ustaleń tych wynika, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 544,17 zł, przekraczając kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy (o 504,00 zł). Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 5) omyłkowo wpisano kwotę otrzymanego przez skarżącą zasiłku chorobowego, wynikającą z załączonego do akt sprawy PIT-u - 5 025,00 zł, zamiast 5 024,00 zł. Nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż dalsze wyliczenia dokonane zostały prawidłowo. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało za dochód utracony skarżącej, o którym mowa w art. 3 pkt 23 ustawy nie tylko wynagrodzenie za pracę, ale również zasiłek chorobowy, wypłacony jej przez ZUS z ubezpieczenia społecznego w 2009r., związany ze stosunkiem pracy, który uległ w 2009r. rozwiązaniu. Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut skargi, dotyczący dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwej wykładni, przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 5 ust 3 ustawy. Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Zasadę wynikającą z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się w przypadku, jeżeli zasiłek rodzinny "przysługiwał" w poprzednim okresie zasiłkowym. Dokonując wykładni gramatycznej tego przepisu, wskazać należy, że mówi on o "przysługiwaniu" zasiłku, a nie o przyznaniu zasiłku, tj. skonkretyzowaniu prawa w formie aktu administracyjnego. A zatem błędna jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, która uzależniania przyznania świadczenia od "pobierania" w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego. Powołany przepis takiego warunku nie przewiduje. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń przyznawanych na wniosek. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie ubiegała się poprzednio, tj. przed 2010r. o zasiłek rodzinny. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego - zgodnie z art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest ustalane na podstawie wniosku osoby uprawnionej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1216/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 101/07). Skoro zatem w niniejszej sprawie dochód rodziny przekroczył w 2009r. kwotę 504,00 zł o kwotę niższą niż wynosi najniższy zasiłek (wskazany przez organ w uzasadnieniu decyzji na kwotę 68 zł), to tym samym obowiązkiem organów była ocena wniosku K. D. przez pryzmat art. 5 ust. 3 ustawy o świadczenia rodzinnych. Konieczne jest zatem ustalenie, czy w poprzednim okresie zasiłkowym skarżącej przysługiwałby zasiłek rodzinny. Brak tych ustaleń powoduje, że Sąd nie może dokonać pełnej kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepis prawa materialnego – art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o świadczenia rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz 1c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię przepisu art. 5 ust. 3 ustawy i uzupełni materiał dowodowy w zakresie uregulowanym tym przepisem, a następnie rozstrzygnie wniosek K. D. w przedmiocie każdego z dochodzonych świadczeń.