II SA/Ke 377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie upoważnienia do podejmowania czynności procesowych przez przewodniczącego rady gminy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Gminy S. do podejmowania czynności procesowych w imieniu Rady Gminy S.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że na sesji w dniu [...] Rada Gminy S. podjęła uchwałę, na mocy której upoważniła Przewodniczącego Rady – S. B. do podejmowania czynności procesowych w imieniu Rady Gminy S., wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Przyjęcie tej regulacji zdaniem organu nadzoru zostało dokonane bez podstawy prawnej, stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań, mających na celu powstanie określonych skutków prawnych. Jako osoba prawna działa przez swoje organy, których zakres kompetencji, kierunków oraz prawnych form działania determinują przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Bezspornym jest, że gminę reprezentuje na zewnątrz, zgodnie z art. 31 u.s.g., organ wykonawczy gminy. Reprezentacja o jakiej mowa w tym przepisie oznacza m. n. wnoszenie w imieniu gminy środków prawnych i uczestniczenie w jej imieniu w czynnościach procesowych. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje, aby gmina mogła być skutecznie reprezentowana przez jej organ stanowiący. Wręcz przeciwnie – art. 31 u.s.g. wprost przekazuje uprawnienia do reprezentacji gminy jej organowi wykonawczemu. Zasadą jest reprezentowanie gminy przez wójta i stanowienie od tej zasady wyjątku musi opierać się na wyraźniej podstawie prawnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na ten akt nadzoru Rada Gminy S., reprezentowana przez jej przewodniczącego S. B., domagała się jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że podjęcie na sesji w dniu [...] uchwały było podyktowane koniecznością uzupełnienia braku formalnego pisma jakie Przewodniczący Rady Gminy S. złożył do Prokuratury Rejonowej w sprawie zapoznania się z dokumentacją sprawy, zakończonej skierowaniem do Sądu Rejonowego w Sandomierzu aktu oskarżenia między innymi przeciwko Wójtowi Gminy S. W. G., a w której za pokrzywdzonego uznano Gminę S. i Radę Gminy S.. Uchwała miała na celu uzupełnienie braków formalnych skierowanego do prokuratora wniosku, a w konsekwencji zapewnienie należytej reprezentacji pokrzywdzonego – Rady Gminy S. – w postępowaniu karnym prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Sandomierzu przeciwko oskarżonemu - aktualnemu wójtowi gminy. Powyższe wiązało się z koniecznością udzielenia przez radę pełnomocnictwa jej przewodniczącemu. Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda nie uwzględnił tego, że stan faktyczny sprawy jest skomplikowany, gdyż: - po pierwsze oskarżonym w sprawie jest Wójt Gminy w związku z czym trudno oczekiwać, że w takiej sytuacji ustanowi on niezależnego pełnomocnika do reprezentowania w postępowaniu interesów pokrzywdzonej gminy. Również sam Wójt nie mógłby gminy reprezentować, gdyż kolidowałoby to z obowiązującym w procesie karnym zakazie łączenia ról procesowych oskarżonego i pokrzywdzonego. W konsekwencji w postępowaniu, w którym oskarżonym jest wójt, gmina byłaby pozbawiona realizacji uprawnień przysługujących pokrzywdzonemu, - po drugie zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą rada gminy udzieliła pełnomocnictwa jej przewodniczącemu do podejmowania czynności procesowych w imieniu Rady Gminy, nie zaś do reprezentowania Gminy. Autor skargi podniósł także, że: 1/ reprezentowanie rady gminy jako organu kolegialnego przez jej przewodniczącego jest zgodne z art. 19 ust. 2 u.s.g. Poza tym zgodnie z art. 96 ust. 2 u.s.g. rada gminy jako organ stanowiący może m. in. wnioskować o odwołanie wójta, co w przypadku uniemożliwienia jej uczestnictwa w sprawach toczących się przeciwko wójtowi może ograniczyć ustawowe prawo rady jako organu kontrolującego wójta do podejmowania właściwych do okoliczności działań; 2/ wskazany w uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest przepisem ogólnym, dającym kompetencje radzie gminy do ustanowienia upoważnień i pełnomocnictw do jej reprezentowania. Analogiczne działania rada podejmuje upoważniając radnych czy przewodniczącego do reprezentowania jej jako organu kolegialnego przed innymi organami, takimi jak sądy administracyjne, RIO, rady społeczne przy zakładach opieki zdrowotnej, komisje oceny w ramach ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie, związków i porozumień międzygminnych, etc.; 3/ organ nadzoru nie wziął pod uwagę protokołu z sesji, na której podjęto uchwałę, a z którego jednoznacznie wynika, że upoważnienie dotyczy tylko spraw opisanych wyżej i w zakresie reprezentowania Rady Gminy , a nie Gminy; 4/ w sprawie, w której wójt jest oskarżonym o przestępstwo na szkodę gminy, którą reprezentuje, zwłaszcza w aspekcie art. 31 u.s.g., nie jest możliwe, zapewniające należytą ochronę interesów gminy, jej reprezentowanie przez organ do tego uprawniony, to jest wójta. W toczącym się przed Sądem Rejonowym w sprawie II K 850/10 postępowaniu, gdzie stroną pokrzywdzoną jest Gmina S., oskarżony W. G. nie skorzystał z prawa wyznaczenia oskarżyciela posiłkowego, pozbawiając tym samym Gminę przysługujących jej w postępowaniu karnym jako pokrzywdzonemu uprawnień, zagwarantowanych przez k.p.k. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez nieuprawniony do tego podmiot, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadnił tym, że stosownie do art. 98 ust. 3 i art. 31 u.s.g. skarga na rozstrzygniecie nadzorcze służy gminie, którą reprezentuje wójt. Tym samym skargę powinien wnieść Wójt Gminy S., a nie Rada tej Gminy, która do takiego działania nie ma żadnego umocowania. Nadto zarzucił, że w przyznanym radzie gminy uprawnieniu do podjęcia uchwały w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się kompetencja do regulowania trybu przygotowania, podpisania i złożenia "niniejszego pisma procesowego przez organ wykonawczy gminy. Rada Gminy jest bowiem umocowana do podjęcia stosownej uchwały, stanowiącej jeden ze skutecznych elementów zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru, a nie do rozstrzygania w kwestii upoważnienia przewodniczącego Rady Gminy do wykonania powyższej uchwały". Wojewoda odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 9 września 2010r. w sprawie II OSK 1314/10. Jednocześnie wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z powodów w nim przytoczonych znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, co uzasadnia oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew stanowisku organu, zdaniem Sądu w tej konkretnej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Skarga została podpisana i wniesiona przez Przewodniczącego Rady Gminy, a jej wniesienie zostało poprzedzone podjęciem w dniu 5 maja 2011r. przez Radę Gminy S. uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody ego i upoważnienia do występowania w imieniu Rady w tej sprawie przed sądem Przewodniczącego Rady Gminy, któremu jednocześnie Rada powierzyła wykonanie uchwały. Zgodzić się należy co do zasady z przywołanym przez organ stanowiskiem, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010r. w sprawie II OSK 1314/10, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. skarga na rozstrzygniecie nadzorcze służy gminie, a gminę zgodnie z art. 31 u.s.g. reprezentuje wójt ( burmistrz, prezydent), w związku z czym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien wnieść wójt gminy. Jednakże odnotować także należy inne stanowisko, zaprezentowane między innymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2007 w sprawie II OSK 706/07, z dnia 10 marca 2009r. w sprawie II OSK 344/09, z dnia 16 lutego 2011r. w sprawie II GSK 224/10, w których to sprawach Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość skutecznego wniesienia skargi przez przewodniczącego rady gminy. NSA w orzeczeniach tych wskazał między innymi: "Należy podkreślić, iż z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 11a wynika, iż gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Istotną kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę jest to, iż samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej, co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina posiada również zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 26 § 1 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie można jednak nie dostrzegać, że podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy. Organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. (...) W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, a z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 289/04, niepubl.). Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaprezentowane w ostatnio powołanych orzeczeniach stanowisko jest uzasadnione w szczególności w takiej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, której źródłem jest konflikt interesów pomiędzy z jednej strony wójtem Gminy S., a z drugiej strony Gminą i Radą Gminy. W piśmie z dnia 21 czerwca 2011r. Wójt Gminy W. G. wprost wskazał, że nie podpisze wniesionej skargi bowiem uważa rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody za słuszne. W tej sytuacji w ocenie Sądu odrzucenie skargi skutkowałoby niemożnością zakwestionowania przez radę gminy rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo podjęcia przez nią w dniu 5 maja 2011r. na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. stosownej uchwały. Dlatego też za uzasadnione Sąd uznał merytoryczne rozpoznanie skargi, w wyniku którego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają jakie czynności procesowe jest obowiązany podjąć organ nadzoru. Jednakże zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały prowadzone być może tylko z urzędu, zatem organ nadzoru powinien był zawiadomić gminę (radę gminy) o wszczęciu tego postępowania celem umożliwienia jej wzięcia w nim udziału, złożenia wyjaśnień i udzielenia dodatkowych informacji. Tymczasem, jak wynika z pisma Wojewody z dnia 29 lipca 2011r. takie zawiadomienie nie zostało skierowane, bowiem zdaniem organu "w związku z niespornym stanem faktycznym sprawy, ocena przedmiotowej uchwały jako sprzecznej z prawem nie mogła być odmienna niezależnie od zajmowanego stanowiska przez Radę Gminy i składanych wyjaśnień". Z takim stanowiskiem zdaniem Sądu nie można się zgodzić. Jak wynika z treści skargi oraz dołączonych do niej dokumentów w postaci postanowienia Prokuratora Rejonowego z dnia 31 grudnia 2010r. o umorzeniu śledztwa przeciwko funkcjonariuszom publicznym – pracownikom Urzędu Gminy w S., pisma prokuratora Rejonowego z dnia 15 lutego 2011r. wzywającego S. B. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dni 11 lutego 2011r. poprzez przedłożenie uchwały Rady Gminy S. upoważniającej go do podejmowania czynności procesowych w jej imieniu w terminie 7 dni od daty doręczenia, a także protokołu z sesji Rady Gminy S. z dnia [...], zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta w związku z nałożonym na S. B. przez prokuratora obowiązkiem przedłożenia upoważnienia do podejmowania w imieniu Rady Gminy czynności procesowych w postępowaniu toczących się przeciwko Wójtowi Gminy, podejrzanemu o dokonanie na szkodę Gminy S. przestępstwa. Skoro nie może budzić żadnych wątpliwości, że Gmina jako poszkodowana powinna mieć możliwość czynnego udziału w takim postępowaniu, a niewątpliwie reprezentujący ją z mocy art. 31 u.s.g. wójt z oczywistych względów nie mógł podejmować w tym postępowaniu żadnych czynności w imieniu gminy, niewątpliwie te okoliczności, jakie towarzyszyły podjęciu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze. Tymczasem Wojewoda, jak by to wynikało z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w ogóle nie rozważał, czy w takiej konkretnej sytuacji Rada Gminy faktycznie nie mogła upoważnić przewodniczącego do podejmowania w jej imieniu czynności procesowych w sprawie przeciwko Wójtowi, ograniczając się do stwierdzenia, że gminę może reprezentować tylko wójt. W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zdaje się wynikać, że Wojewoda uznał, że zakwestionowana przez niego uchwała upoważnia przewodniczącego Rady Gminy do podejmowania czynności w imieniu Gminy. Tymczasem w uchwale tej zawarte jest upoważnienie do podejmowania czynności procesowych w imieniu rady gminy, a nie gminy, dlatego też nie można zarzucać, że uchwała ta narusza art. 31 u.s.g. Zauważyć także należy, iż wzywając do uzupełnienia braków wniosku Prokurator Rejonowy zobowiązał S. B. do przedłożenia takiego właśnie upoważnienia. Oznacza to, iż prokurator dopuścił do udziału w toczącym się przed nim postępowaniu radę gminy. To, że faktycznie w postępowaniu tym powinna była brać udział gmina jako pokrzywdzona nie zmienia faktu, że poprzez rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda nie powinien ingerować w toczące się przed prokuratorem postępowanie i decydować za ten organ, kto powinien brać w nim udział. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia zdaje się również wynikać, że organ nadzoru w ogóle nie znał okoliczności, w jakich została podjęta zakwestionowana przez niego uchwała, a jak już wskazano, okoliczności te zdaniem sądu mogły uzasadniać jej podjęcie. Zauważyć bowiem należy, iż uznanie, że w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przeciwko wójtowi podejrzanemu o popełnienie przez niego przestępstwa na szkodę gminy tylko i wyłącznie upoważnionym do występowania w imieniu pokrzywdzonej gminy może być wójt prowadzi do sytuacji, że w takiej sprawie pokrzywdzona faktycznie zostanie pozbawiona możliwości brania udziału, a tym samym przykładowo możliwości zaskarżenia postanowienia o umorzeniu postępowania. Organ nadzoru nie wyjaśnił i nie ustalił, czy w tej konkretnej sytuacji była inna możliwość reprezentacji gminy. W tym miejscu ponownie należy się odwołać do orzeczeń NSA w sprawach II OSK 706/07, II OSK 344/09, II GSK 224/10. Chociaż orzeczenia te zapadły na tle dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych przez organ gminy – jej radę, jednakże przytoczona wyżej ich treść może mieć zastosowanie również w sprawach przez innymi sądami czy też organami, w których zachodzi konieczność reprezentowania gminy, a w których, tak jak miało to miejsce w postępowaniu przez prokuratorem w niniejszej sprawie, wójt nie mógł występować w imieniu gminy. Dlatego też w ocenie sądu zaskarżony akt został podjęty bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc z naruszeniem art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7, 8 i 10 kpa przez co doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., polegającego na uznaniu, że uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem. Mając to na podlegał on uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).