II SA/Ke 38/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. sp. z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego poinformował A. sp. z o.o. w W. o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" czterech automatów do gier o niskich wygranych w Krajowym Rejestrze Automatów do Gier, uzasadniając to wygaśnięciem zezwolenia wydanego przez Izbę Skarbową w W. znak: [...], ważnym do dnia 16 marca 2011r., w oparciu o jakie przedmiotowe automaty uzyskały poświadczenia rejestracji. W podstawie prawnej organ wskazał § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Pismem z dnia [...] A. sp. z o.o. wezwał Naczelnika Urzędu Celnego do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wyrejestrowaniu w/w automatów. W odpowiedzi pismem z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego odmówił usunięcia naruszenia prawa, wskazując że podmiot prowadzący działalność w zakresie gier musi uzyskać stosowne zezwolenie, którego zakres wymieniony jest w określonych punktach. Z kolei od warunków konkretnego punktu uzależniona jest maksymalna liczba automatów w tym punkcie. W rezultacie zezwolenie uprawnia do eksploatacji automatów w ilości zgodnej z warunkami określonymi w zezwoleniu, w oparciu o które automat uzyskał poświadczenie rejestracji. Z tego też względu wygaśnięcie zezwolenia spowoduje utratę uprawnienia do prowadzenia działalności na podstawie tego zezwolenia oraz utratę możliwości eksploatowania automatów zarejestrowanych w oparciu o nie. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że poświadczenie rejestracji danego automatu – pomimo iż ma odmienny charakter – jest powiązane z zezwoleniem, na podstawie którego automat został dopuszczony do eksploatacji. W przypadku wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że podmiot mógłby posiadać uprawnienia do użytkowania automatów zarejestrowanych na jego podstawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego polegającą na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier" wniosła A. sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie: 1. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 15b ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. nr 4, poz. 27) w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez niewłaściwe przyjęcie, że o wygaśnięciu rejestracji automatu może decydować fakt utraty ważności zezwolenia, które zostało wskazane w pierwotnym wniosku GL-1, podczas gdy w międzyczasie automat został legalnie i skutecznie przemieszczony na skutek złożenia dokumentu GL-2 i jego akceptacji przez organy celne, w wyniku czego zaczął funkcjonować w ramach zupełnie innego, nadal obowiązującego zezwolenia; 2. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 16 pkt 2 w/w ustawy z dnia 29 lipca 1992r. w zw. z art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej czynności o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową; 3. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. art. 24 ust. 1b, art. 32 ust. 1 art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 lipca 1992r. w zw. z art. 144 w/w ustawy z dnia 19 listopada 2009r. poprzez uznanie, że pomiędzy rejestracją konkretnego automatu a zezwoleniem na prowadzenie działalności na obszarze konkretnego województwa występuje nierozerwalny związek; 4. § 10 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia poprzez taką interpretację pierwszego z przywołanych przepisów, która oznacza całkowitą zbędność istnienia drugiego z tych przepisów; 5. art. 121 § Ordynacji podatkowej poprzez kwestionowanie przez organ celny legalności funkcjonowania wykreślonych automatów do gry z uwagi na wygaśnięcie zezwoleń pierwotnie wskazanych we wnioskach GL-1, pomimo ich uprzedniego przemieszczenia i włączenia do eksploatacji w ramach zupełnie innego zezwolenia – co było przedmiotem badania i akceptacji ze strony organów celnych i przybrało postać rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o orzeczenie o bezskuteczności czynności polegającej na wyrejestrowaniu przez Naczelnika Urzędu Celnego określonych w piśmie z dnia [...] automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier oraz o zasądzenie od tego organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując że w niniejszej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie ani nie dokonano czynności, które podlegałyby w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 441/11 tut. Sąd odrzucił w/w skargę, argumentując że czynność organu podjęta w niniejszej sprawie ma charakter faktyczny, polegający na ustaleniu przez organ administracji, w których poświadczeniach rejestracji automatów do gier zostały wskazane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, co do których wygasł termin obowiązywania oraz na wyrejestrowaniu automatów. Zdaniem Sądu czynności te z istoty swej nie przyznają również uprawnień skarżącej w rozumieniu, jakie przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., wiąże z terminem "uprawnienie". Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt: II GSK 2128/11 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. sp. z o.o., uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie o utracie ważności "poświadczenia rejestracji" automatów do gier powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 30 stycznia 2012r., skierowanym do tut. Sądu, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uwzględnienie przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zwiększonego nakładu pracy pełnomocnika związanego z koniecznością wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia w sprawie odrzucenia skargi. Jednocześnie z ostrożności procesowej wskazano, aby w przypadku uznania wadliwej formy rozstrzygnięcia organu w sprawie poświadczenia rejestracji automatu i braku wyczerpania drogi administracyjnej, Sąd, uznając niedopuszczalność skargi na obecnym etapie postępowania, nałożył na organ – jako stronę, której działania spowodowały konieczność wniesienia skargi – obowiązek zwrotu kosztów wywołanych jej wniesieniem przez skarżącą spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, że stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że brak jest przesłanek, które na gruncie rozpoznawanej sprawy dopuszczałyby odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt: II GSK 2128/11. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko, jakie zostało przedstawione w powołanym orzeczeniu. W tym miejscu godzi się podnieść, że w uzasadnieniu powyższego postanowienia przesądzono o nietrafności oceny dokonanej uprzednio przez tut. Sąd w niniejszej sprawie (noszącej poprzednio sygn. akt: II SA/Ke 441/11), że zaskarżona czynność Naczelnika Urzędu Celnego polegająca na wyrejestrowaniu określonych automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier miała charakter wyłącznie działania faktycznego – niepodlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. W rezultacie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno mieć formę decyzji administracyjnej – gdyż odbiera stronie posiadane uprawnienie. Za niewystarczające oceniono przesłanie stronie pisemnej informacji, że "poświadczenia rejestracji" utraciły ważność. Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nakazał tut. Sądowi – przy ponownym rozpoznaniu sprawy: 1. dokonanie ponownej oceny działań Naczelnika Urzędu Celnego – w szczególności pisma z dnia [...] oraz pisma skarżącej spółki z dnia 2[...], a następnie 2. dokonanie ustaleń, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne, zbadanie dopuszczalności skargi sądowej na tym etapie oraz wskazanie właściwego toku postępowania administracyjnego. Kierując się przytoczonymi powyżej wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego – w odniesieniu do pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], odmawiającego skarżącej spółce usunięcia naruszenia prawa, do jakiego miało dojść w rezultacie pisma tego organu z dnia [...] informującego stronę o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" czterech automatów do gier o niskich wygranych w Krajowym Rejestrze Automatów do Gier – stwierdzić trzeba, że to treść, nie zaś forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt: SA/Ka 2218/95, LEX nr 29734). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zatem ustalenie, czy kwestionowane przez skarżącą czynności Naczelnika Urzędu Celnego miały – bądź nie – charakter decyzji administracyjnych. W tym zakresie należy odwołać się do przepisu § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. nr 102, poz. 946 ze zm.), stanowiącego podstawę do orzeczenia o utracie ważności w/w "poświadczeń rejestracji" – z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia wydanego przez Izbę Skarbową w W. znak: [...], w oparciu o jakie przedmiotowe automaty uzyskały poświadczenia rejestracji. Zgodnie z tą regulacją "poświadczenie rejestracji" traci ważność wraz z wygaśnięciem przedmiotowego zezwolenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzenie, czy "poświadczenie rejestracji" – powodujące utratę istniejącego wcześniej uprawnienia do eksploatacji konkretnego automatu – utraciło ważność, może być kwestią sporną między uprawnionym i organem, w szczególności w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – co prawda wygasło zezwolenie dołączone do wniosku o rejestrację, ale przedtem wnioskodawca przemieścił automat do innego punktu gier, który prowadzony był na podstawie innego dłużej ważnego zezwolenia. Przedmiotowa okoliczność musi zostać ustalona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej, stanowiącej jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt: II GSK 2128/11). W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] informujące A. sp. z o.o. o wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych miało w istocie charakter decyzji administracyjnej, zawierając zarazem podstawowe składniki wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. – to jest oznaczenie organu wydającego i adresata aktu, datę wydania, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. W opisanej decyzji nie zawarto jednakże pouczenia o sposobie i terminie wniesienia od niej odwołania. W tej sytuacji – zwłaszcza wobec braku oznaczenia przedmiotowego pisma jako "decyzja" – strona skarżąca miała uzasadnione powody, aby uznać, że w niniejszej sprawie ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wobec czego, poprzedzając złożenie skargi do sądu administracyjnego, wniosła do Naczelnika Urzędu Celnego wezwanie z dnia 2[...] do usunięcia naruszenia prawa – stosownie do art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. W odpowiedzi pismem z dnia [...] organ ten odmówił usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny nie sposób jednakże przyjąć, że w niniejszej sprawie został spełniony – niezbędny do skutecznego wniesienia skargi do tut. Sądu – wymóg wyczerpania trybu, o jakim mowa w art. 52 ustawy p.p.s.a. Pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...], którym poinformował A. sp. z o.o. w W. o utracie ważności "poświadczeń rejestracji" stanowi bowiem – w świetle przytoczonych wyżej wywodów – decyzję administracyjną – a zatem stronie przysługuje prawo do wniesienia od niej odwołania do Dyrektora Izby Celnej – stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 marca 2004r. Prawo celne (Dz. U. z 2004r. nr 68, poz. 622 ze zm.). Opisanego środka odwoławczego nie mogło zastąpić skierowane do Naczelnika Urzędu Celnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako że godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), polegającą na zapewnieniu stronie prawa do powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej przez organ I instancji. Podkreślenia wymaga, że odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i w orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., III AZP 8/94, OSNC 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378 i OSP 2000, nr 11, poz. 174). W tym miejscu należy przytoczyć art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Podkreślić trzeba, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a.). W przypadku skargi na decyzję administracyjną, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy został wyczerpany tryb przewidziany w art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne, to znaczy doszło do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do Dyrektora Izby Celnej . W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] o utracie ważności "poświadczeń rejestracji". Natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałaby dopiero decyzja Dyrektora Izby Celnej , wydana po rozpoznaniu złożonego odwołania. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie takie nie zostało wydane. Ubocznie należy zauważyć, że brak pouczenia odnośnie terminu do wniesienia odwołania nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, jako że jest to termin ustawowy (14 dni), który rozpoczyna się od daty ściśle określonej w przepisach – od dnia doręczenia decyzji stronie, bądź ustnego ogłoszenia jej stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Podkreślenia jednakże wymaga, iż brak stosownego pouczenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por. por. wyrok WSA w W. z dnia 3 sierpnia 2007r., sygn. akt: III SA/Wa 4321/06, LEX nr 441009, wyrok WSA w W. z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. akt: V SA/Wa 306/09, LEX nr 556804). Natomiast, jak wynika z ostatniego z powołanych orzeczeń, w przypadku rozpatrzenia środka odwoławczego, wniesionego po upływie zakreślonego ustawą terminu, doszłoby do rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – z uwagi na weryfikację w postępowaniu odwoławczym ostatecznej decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie przez A. sp. z o.o. skarga jest niedopuszczalna, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Ze względu na odrzucenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi tut. Sąd orzekł wyłącznie w przedmiocie zwrotu uiszczonego przez skarżącą spółkę wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Nie mogły natomiast odnieść skutku żądania pełnomocnika strony skarżącej, wyrażone w piśmie z dnia 30 stycznia 2012r., dotyczące zasądzenia od organu zwrotu kosztów związanych z koniecznością wniesienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi oraz kosztów związanych z wniesieniem skargi – w przypadku jej odrzucenia. Obecnie obowiązujące przepisy nie dają bowiem takiej możliwości. Z dyspozycji art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że zwrot (od organu) niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną, należy się wyłącznie w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Tymczasem w niniejszej sprawie w rezultacie wniesionej skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie (nie zaś wyrok) z dnia 23 sierpnia 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 441/11 o odrzuceniu skargi – co nie uzasadnia zasądzenia żądanych przez skarżącą kosztów postępowania kasacyjnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r., sygn. akt: I OPS 4/07, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 23, z glosą aprobującą K. Celińskiej-Grzegorczyk, ZNSA 2008, nr 4 s. 145). Podobnie, wobec ponownego odrzucenia skargi przez tut. Sąd, nie można mówić o jej uwzględnieniu. Tylko takie orzeczenie – w świetle art. 200 ustawy p.p.s.a. – uzasadniałoby zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej spółki.