II SA/Ke 383/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr XLVIII/416/2022 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części oddala skargę. Uchwałą z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr XLVIII/416/2022, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria, Rada Gminy Bogoria, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c id, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.), uchwaliła przedmiotowy "Regulamin", stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 3 i § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 4 ust. i 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 i § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 145 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), dalej "rozporządzenie", jak i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez rozszerzenie obowiązków dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; II. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, polegające na przekroczeniu i modyfikacji upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione uregulowanie kwestii już uregulowanych w prawie sąsiedzkim dotyczących immisji, a także naruszenie zasady określoności prawa i precyzji aktu normatywnego poprzez użycie sformułowań ocennych i niedookreślonych, w tym odsyłając do przepisów bliżej niedookreślonej ustawy oraz polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań dotyczących napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi; III. art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione określenie miejsc, w których hodowla zwierząt gospodarskich może być prowadzona, a także naruszenie zasady określoności poprzez odesłanie do przepisów bliżej niedookreślonej ustawy. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator, w odniesieniu do zarzutu z pkt. I wskazał, że określenie częstotliwości, z jaką adresaci norm powinni uprzątać zanieczyszczenia, poprzez użycie zwrotów "...na bieżąco w celu niezwłocznego...", "na bieżąco bez ich gromadzenia", stanowi przekroczenie legitymacji ustawowej. Uzasadniając zarzut z pkt. II autor skargi podniósł, że zakwestionowany § 4 ust. 3 załącznika odnosi się głównie do kwestii dotyczących uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na dokonywanie napraw pojazdów poza warsztatami i zapobiegania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, które to kwestie należą do norm dotyczących immisji i zawarte są w prawie sąsiedzkim. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 1 Regulaminu, to zdaniem Prokuratora prawodawca lokalny określił w jakiego typu gospodarstwach może być prowadzona hodowla zwierząt gospodarskich. Tymczasem rada gminy jest właściwa do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub na terenie poszczególnych nieruchomości, a nie jak to uczynił prawodawca lokalny do określenia gdzie, w jakiego typu gospodarstwach może być prowadzona hodowla takich zwierząt. Ponadto kwestionowane zapisy nie określają zasad dotyczących utrzymania czystości i porządku w zakresie ww. wymagań na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Bogoria uznał skargę za zasadną i poinformował, że na najbliższe sesji Rady Miejskiej poddana zostanie pod obrady uchwała wprowadzająca zmiany w zakresie podniesionych zarzutów. W załączeniu przesłał projekt uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2024 poz. 1267). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie, odnosząc się do stanowiska organu, że zaskarżona uchwała będzie zmieniona należy wyjaśnić, że od momentu, gdy uchwała ta weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestanie obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie m.in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (ust. 2 pkt 1 lit. c), mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (ust. 2 pkt 1 lit. d), a także wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (ust. 2 pkt 7). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie § 3 ust. 1, 2 i 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W § 3 prawodawca lokalny przewidział, że uprzątnięcie błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego powinno być realizowane na bieżąco w celu niezwłocznego usunięcia przeszkód lub zagrożeń dla swobodnego przejścia lub przejazdu (ust. 1), materiał używany do likwidacji śliskości i oblodzenia usuwa się niezwłocznie po ustaniu przyczyn zastosowania (ust. 3), błoto i zanieczyszczenia należy sprzątać na bieżąco bez ich gromadzenia (ust. 3). Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania ww. zanieczyszczeń. Wskazania, że ma to następować "na bieżąco w celu niezwłocznego usunięcia przeszkód lub zagrożeń", "niezwłocznie po ustaniu przyczyn", "na bieżąco bez ich gromadzenia" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 270/23). W porządku prawnym nie mógł się ostać również § 4 ust. 3 regulaminu, określający, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Prokurator trafnie zarzucił, że ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję w regulacje Kodeksu cywilnego związane z tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 k.c.). Przepis art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c ucpg upoważnił organ gminy wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Nie upoważnił natomiast do wprowadzenie generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych dla sąsiednich nieruchomości. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut dotyczący § 8 ust. 1 regulaminu. Prawodawca gminny postanowił tu, że zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jeżeli mają zapewnione niezbędne warunki lokalowe, przestrzenne i sanitarne oraz nie stanowią uciążliwości dla otoczenia. Posiadacz zwierząt ma obowiązek: 1) utrzymywać miejsca dla zwierząt w czystości i porządku, w tym regularnie usuwać odchody, 2) usuwać niezwłocznie zanieczyszczenia i szkody wyrządzone w miejscach przeznaczonych do powszechnego użytku, w związku z przegonem lub wypasem zwierząt. W ocenie Sądu nie można się tu dopatrzeć przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg. Wskazane zostały bowiem wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (niezbędne warunki lokalowe, przestrzenne i sanitarne, brak uciążliwości dla otoczenia, utrzymywanie miejsc dla zwierząt w czystości i porządku, regularne usuwanie odchodów, usuwanie niezwłocznie zanieczyszczeń i szkód wyrządzonych w miejscach przeznaczonych do powszechnego użytku, w związku z przegonem lub wypasem zwierząt). Niezrozumiały jest zatem zarzut Prokuratora, że doszło do określenia gdzie, w jakiego typu gospodarstwach może być prowadzona hodowla takich zwierząt. Nie jest też zasadny zarzut, przywołany w pkt. II i III skargi, odesłania do bliżej nieokreślonej "ustawy". Istotnie, jest to odesłanie zbędne, ponieważ niezależnie od tego, co uchwali prawodawca lokalny, przepisy każdej ustawy mają być przestrzegane. Odesłanie do "ustawy" należy rozumieć jako odesłanie do każdej ustawy, jaka reguluje kwestie utrzymania porządku i czystości w gminach (choć najpewniej prawodawcy lokalnemu chodziło konkretnie o ucpg, skoro ta właśnie ustawa stanowi delegację do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jednak tego nie wyartykułował). Takie odesłanie nie powoduje nieczytelności aktu prawa miejscowego, nie wprowadza też wątpliwości, co do tego jaką normę prawną należy stosować. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 3 ust. 1, 2 i 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Natomiast w odniesieniu do § 8 ust. 1 ww. załącznika skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.