II SA/Ke 389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, organem odwoławczym) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Końskie z dnia 14 stycznia 2019 r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu M.W. wysokości odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej (dalej: dps) w wysokości 552,58 zł od dnia 1 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. i wskazał, że spór w sprawie niniejszej sprowadzał się do ustalenia, czy organ I instancji zasadnie ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w dps. Kolegium wskazało, że zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w dps nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do dps. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w ww. przepisie, ale przechodzi na nich w kolejności w nim ustalonej. Nadto, Kolegium wskazało, że z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do dps, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 2.103,00 zł (300% x 701,00 zł = 2.103,00 zł) lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwoty 1.584,00 zł (300% x 528,00 zł = 1.584,00 zł). Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - odpowiednio osoby samotnie gospodarującej, tj. 2.103,00 zł lub osoby w rodzinie, tj. 1.584,00 zł. Wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zależna jest więc od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Nadto organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w dps, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s. Kolegium podkreśliło również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż wynikającą z art. 103 ust. 2 u.p.s. zasadę, że opłata obciążająca dana osobę z tytułu pobytu członka rodziny w dps nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z tej odpłatności, odnieść należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia. Dalej Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 8 maja 2017 r. ustalono odpłatność J.W. za pobyt w dps na kwotę 457,10 zł miesięcznie. Organ odwoławczy ustalił, że M.W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Na dochód rodziny składa się wynagrodzenie skarżącego w wysokości 3987,49 zł oraz wynagrodzenie jego małżonki w kwocie 1848,70 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 5836,19 zł, a na osobę w rodzinie wynosi 2918,00 zł. Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosiło od 1 kwietnia 2018 r. do 30 września 2018 r. 1.514,00 zł (514,00 zł x 300 %) , zaś w okresie od 1 października 2018 r. wynosi 1.584,00 zł (528,00 zł x 300%). Kolegium wskazało, że koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "został ustalony zgodnie z Zarządzeniem Starosty Koneckiego Nr 5/2018 z dnia 12 stycznia 2018 r. w wysokości 3220 zł. miesięcznie. Obowiązkiem organu I instancji było zatem podzielenie kwoty 2762,90 zł (3220,00 zł koszt utrzymania osoby w dps - 457,10 zł opłata ponoszona przez mieszkańca) solidarnie na wszystkie (pięcioro) dzieci J.W. tj. M. W., K. W., M. W., B. W. i M. W. (2762,90 zł: 5 osób = 552,58 zł). Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w dps w kwocie 552,58 zł miesięcznie (1/5 z kwoty 2762,90 zł). Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt przez kilkoro zstępnych, każdy z nich ma taki sam obowiązek ich ponoszenia, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Dalej Kolegium wyjaśniło, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie częściowego zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w dps orzeczonego decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. zostało zawieszone postanowieniem tego organu z dnia 30 października 2018 r., z uwagi na fakt złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odpłatność za pobyt ojca w dps. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Kolegium decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z dnia 11 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt ojca w dps. Konsekwencją powyższego było ponowne rozstrzygnięcie przez organ I instancji sprawy ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt ojca w dps i wydanie decyzji z dnia 14 stycznia 2019 r. Kolegium podkreśliło, że przedmiot tych postępowań nie jest tożsamy, gdyż jedno dotyczy ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt ojca w dps, natomiast drugie zwolnienia z tej odpłatności. Warunkiem koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy o zwolnienie z odpłatności jest uprzednie rozstrzygnięcie ostateczną decyzją sprawy ustalenia tej odpłatności. Następnie Kolegium wskazało, że w decyzji ustalającej odpłatność za pobyt osoby bliskiej w dps nie ma potrzeby powoływania w podstawie prawnej tej decyzji aktu prawa miejscowego o wysokości miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Informacja o wysokości opłaty winna zostać podana w jej uzasadnieniu wraz z podaniem informacji, gdzie został opublikowany akt ustalający koszt utrzymania mieszkańca w danym dps, aby strona mogła zweryfikować poprawność ustaleń organu orzekającego w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że podany w decyzji koszt utrzymania mieszkańca jest prawidłowy, gdyż zgodnie z ww. zarządzeniem Starosty Koneckiego, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca na rok 2018 został ustalony w wysokości 3220 zł. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił sytuację dochodową wszystkich członków rodziny, którzy potencjalnie byliby zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w dps i wskazał, że czworo z nich, tj. B. W., M. W., M. W. i K. W., nie ma obowiązku ponoszenia odpłatności, ponieważ ich dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Kolegium podniosło, że u.p.s. nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego. Odnosząc się do kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Akta sprawy potwierdzają, że na wniosek strony z dnia 10 maja 2018 r. sprawa w przedmiocie zwolnienia została wszczęta i rozstrzygnięta decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r., na mocy której orzeczono w pkt 1 o odmowie całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca w dps, a w pkt 2 o częściowym zwolnieniu z odpłatności za pobyt ojca w dps w wysokości 2502,20 zł miesięcznie po zastosowaniu zwolnienia od maja 2018 r. i ustaleniu odpłatności w kwocie 250,00 zł miesięcznie. Decyzja ta nie jest jednak ostateczna z powodu jej zaskarżenia przez stronę. Nadto, postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem Kolegium z dnia 30 października 2018 r. z uwagi na fakt złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej ww. odpłatność. Organ odwoławczy podkreśli, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt członka w rodziny w dps obowiązkiem organu I instancji było ustalenie kręgu osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w dps oraz ich sytuacji dochodowej. Natomiast inne kwestie i dowody dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącego nie mogły na tym etapie podlegać analizie. Kolegium dodało, że akta sprawy potwierdzają, iż organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w dps i poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., z czego strona skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniósł M. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w związku z tym, że dotyczy ona sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r., w której organ zwolnił częściowo skarżącego z odpłatności za pobyt ojca począwszy od maja 2018 r. i ustalił odpłatność w kwocie 250 zł miesięcznie; 2) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania aktu prawa miejscowego, na podstawie którego została wyliczona opłata za pobyt w DPS oraz na jakiej podstawie wyliczono średni koszt utrzymania mieszkańca, co uniemożliwia stronie kontrolę zasadności decyzji; 3) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych strony, które dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy, co przejawiło się pominięciem przez organ twierdzeń i dowodów zawartych piśmie strony z dnia 25 czerwca 2018 r., o którym organ odwoławczy miał wiedzę i oparł się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji; 4) naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez złamanie zasady wysłuchania stron, co polegało na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania - brak zawiadomienia stron o wszczęciu na nowo postępowania po stwierdzeniu nieważności decyzji, brak informacji o planowanych czynnościach dowodowych oraz wynikach postępowania i możliwości zaznajomienia się z wynikami postępowania; 5) naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez złamanie zasady wysłuchania stron, co polegało na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i pominięciu stanowiska wyrażonego w ww. piśmie mimo wiedzy o jego treści oraz wydaniu decyzji kończącej postępowanie pomimo istnienia ważnych i niewyjaśnionych, a także nieznanych organowi okoliczności (stanowiących ustawową podstawę do zwolnienia z ponoszenia opłat), zamiast wstrzymania się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu zapoznania ze stanowiskiem strony oraz przedstawionymi dowodami; 6) naruszenie przepisu art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez brak zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłaty, w sytuacji gdy w sprawie występują uzasadnione do tego okoliczności. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że organ I instancji decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. ponownie orzekł o obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty - po raz kolejny w innej wysokości, za okres w którym już ustalił ten obowiązek nieprawomocną decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. Zdaniem skarżącego, okresem jaki organ mógł objąć rozstrzygnięciem jest miesiąc kwiecień 2018 r., a nie cały następny okres. Skarżący zarzucił, że postępowanie organu, który "nie zwraca uwagi na fakt toczących się postępowań odwoławczych i wydaje nowe decyzje w tej samej sprawie, powoduje bałagan decyzyjny". Skarżący podniósł, że Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w postępowaniu organu I instancji i powieliło argumentację przedstawioną przez ten organ. Dalej skarżący odniósł się do treści pisma z dnia 25 czerwca 2018 r. skierowanego do organu I instancji, w którym powołując się na art. 64 pkt 2 u.p.s. szeroko przedstawił argumentację uzasadniającą okoliczności przemawiające za zwolnieniem go w całości z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w dps. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, rozważania należy poprzedzić przedstawieniem chronologii wydawanych decyzji w przedmiocie kwestionowanej opłaty, co umożliwi precyzyjne wyznaczenie przedmiotu rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji zakres kontroli sądu. Z akt sprawy niniejszej wynika, że: 1) decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Końskie ustalił skarżącemu opłatę za pobyt ojca w dps w kwocie 2752,20 miesięcznie - za okres od kwietnia 2018 r.; 2) decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. organ I instancji orzekł o odmowie całkowitego zwolnienia z ww. odpłatności (pkt I) oraz częściowym zwolnieniu z tej odpłatności w wysokości 2502,20 zł miesięcznie, po zastosowaniu zwolnienia od maja 2018 r. ustalił odpłatność w kwocie 250,00 zł miesięcznie (pkt II) - decyzją ta została wydana na skutek wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2018 r. o zwolnienie w całości z ww. odpłatności. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie w dniu 12 lipca 2018 r.; 3) postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. Kolegium zawiesiło z urzędu postępowanie z odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 28 czerwca 2018 r. - z uwagi na wniosek skarżącego z dnia 6 sierpnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 11 kwietnia 2018 r.; 4) decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. Kolegium, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, stwierdziło nieważność decyzji z dnia 11 kwietnia 2018 r. organu I instancji ustalającej przedmiotową opłatę. W końcowej części uzasadnienia tej decyzji Kolegium wskazało na konieczność rozpoznania przez organ I instancji sprawy o ustalenie odpłatności za pobyt J. W. w dps; 5) decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. organ I instancji na nowo ustalił skarżącemu wysokość ww. opłaty w kwocie 552,58 zł za okres od kwietnia 2018 r. 6) zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 stycznia 2019 r. ustalającą ponownie ww. opłatę. Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji było ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zarzuty skarżącego dotyczą natomiast dwóch zagadnień, które w istocie stanowią przedmiot odrębnych spraw administracyjnych i odrębnych decyzji. Skarżący formułuje w skardze zarzuty odnoszące się zarówno do przepisów, które dotyczą samych podstaw do obciążenia go opłatą za pobyt ojca w dps, jak i do przepisów, które regulują kwestie zwolnienia z tej opłaty. W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, iż są to w istocie dwie odrębne kwestie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17), wyraził pogląd zgodnie z którym: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w dps może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, zauważyć trzeba, że na skutek stwierdzenia przez Kolegium - decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. - nieważności decyzji organu I instancji z dnia 11 kwietnia 2018 r. ustalającej wysokość opłaty skarżącego za pobyt ojca w dps, organ ten obowiązany był ponownie ustalić wysokość tej opłaty za okres od kwietnia 2018 r., co prawidłowo uczynił w decyzji z dnia 14 stycznia 2019 r. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego z opłaty zostało zawieszone postanowieniem Kolegium z dnia 30 października 2018 r. - do czasu ostatecznego ustalenia przedmiotowej opłaty. W związku z powyższym zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi jest nieuzasadniony. Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że ojciec skarżącego – J. W. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. Niesporne są również kwestie, związane z wysokością opłat za pobyt w dps pobieranych od ojca. Poza sporem pozostaje również kwestia poprawności wyliczenia kryterium dochodowego skarżącego oraz wysokości ustalonej opłaty. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest natomiast to, czy zgodnie z prawem obciążono skarżącego obowiązkiem uiszczania części opłaty. Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących zwolnienie z opłaty, a zatem z przyczyn wskazanych na wstępie rozważań, pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zasadności ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w dps wskazać należy, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w dps uwarunkowane jest z jednej strony przesłanką podmiotową (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotową - odnoszącą się do dochodu osoby zobowiązanej. Jak trafnie wskazało Kolegium, obowiązek wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności ciąży na mieszkańcu domu. Dopiero gdy ten nie jest w stanie uiścić opłaty, opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwą gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do dps, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. decyduje wyłącznie ich sytuacja dochodowa. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że ojciec skarżącego ponosi opłatę w granicach określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., tj. 70% dochodu uzyskiwanego z tytułu świadczenia emerytalnego. Z kolei w odniesieniu do obowiązku skarżącego kluczowa jest treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dodatkowo, w obydwu przypadkach, kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w dps, w zakresie przekraczającym kwotę opłaty ponoszoną przez samego mieszkańca. Poza sporem jest, że skarżący jest zstępnym osoby skierowanej do dps. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca oparł powyższe zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług dps (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 292-293). Podnoszony przez skarżącego brak relacji z ojcem oraz sytuacja w domu rodzinnym nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. Trzeba bowiem pamiętać, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty. W tej sytuacji niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77k.p.a. i art. 78 oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, nieuwzględnienia interesu strony i podnoszonych przez nią argumentów, a także braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z przesłuchania stron. Kwestia rzeczywistych relacji pomiędzy skarżącym a jego ojcem nie ma znaczenia w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do uiszczenia opłaty za pobyt ojca w dps. W świetle powyższych rozważań również zarzut zawarty w pkt 6 petitum skargi należy uznać za chybiony. W ocenie Sądu niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2763/16 i z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 oraz powołane w nich orzecznictwo i literatura; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 16 marca 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1415/16 oraz w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 720/18). W związku z powyższym, organy prawidłowo ustaliły opłatę za pobyt ojca skarżącego w dps od 1 kwietnia 2018 r. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Jak słusznie wskazało Kolegium, organ orzekający w sprawie nie miał obowiązku powoływania w podstawie prawnej decyzji aktu prawa miejscowego ustalającego średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w dps, gdyż akt ten stanowił jedynie podstawę wyliczenia wysokości opłaty. Wystarczające jest zatem wskazanie w treści uzasadnienia decyzji aktu prawa miejscowego ustalającego miesięczny koszt utrzymania mieszkańca danego dps oraz informacji w zakresie miejsca jego opublikowania. Pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze odnoszą się do kwestii zwolnienia z opłaty, a nie do jej ustalenia, co było przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do tych kwestii odniesiono się na wstępie rozważań, a w związku z tym nie ma potrzeby powielania argumentacji w tym zakresie. Ponownie podkreślić trzeba, że relacje skarżącego oraz jego ojca nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia opłaty. Są to kwestie, które mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu ewentualnego zwolnienia z opłaty. Sąd nie kwestionuje przy tym powoływanych przez skarżącego faktów przedstawionych w jego piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. skierowanym do organu I instancji. Jest to jednak okoliczność nie mająca znaczenia dla ustalenia opłaty. Jak już wskazano wyżej, zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.