II SA/Ke 39/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 28 maja 2018 r. nr LI/481/2018 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 2-5, § 2 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 28 maja 2018 r. Rada Miejska w Końskich, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, 2232, z 2018 r. poz. 130), dalej "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr LI/481/2018 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich i szczegółowych warunków jego funkcjonowania, przyjmując Regulamin Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich, stanowiący załącznik do tej uchwały (§ 1). W Regulaminie tym postanowiono w: - § 1 ust. 1, że "Podstawą prawną działania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich, zwanego dalej "Zespołem" są w szczególności: 1) ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390), 2) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.), 3) ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.), 4) uchwała Nr XVII/159/2015 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie na lata 2016-2020, 5) zapisy niniejszego Regulaminu." - § 2 ust. 5, że "Członek Zespołu może zostać odwołany: 1) na wniosek przewodniczącego Zespołu w przypadku: a) uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, b) nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie, 2) na pisemny wniosek z uzasadnieniem członka zespołu zawierający rezygnację z udziału w pracach Zespołu, 3) na pisemny wniosek podmiotu, który wyznaczył swego przedstawiciela do składu Zespołu zawierający jednocześnie rekomendację dotyczącą wskazania kandydata na miejsce członka ustępującego". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 oraz § 2 ust. 5 pkt 1 ppkt. a i b Regulaminu i podnosząc w tym zakresie zarzuty naruszenia: art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 Regulaminu jako podstawy prawnej działania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich: ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uchwały Nr XVII/159/2015 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30 grudnia 2015r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie na lata 2016-2020 oraz zapisów Regulaminu – w sytuacji, gdy podstawą prawną działania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich jest art. 9a u.p.p.r., zaś zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przedmiotowa uchwała określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 2 ust. 5 pkt 1 ppkt a i b Regulaminu przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka Zespołu w postaci: uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole oraz nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie – w sytuacji gdy Rada Miejska została upoważniona (na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 2-5 Regulaminu ustaw i wydanych na jej podstawie uchwał Rady Miejskiej w Końskich miało charakter jedyne informacyjny, mający na celu określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego oraz zapewnienie jego sprawnego funkcjonowania. Tym samym kwestionowany zapis uchwały nie przekracza upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zwrócono uwagę, że art. 6 u.p.p.r. nakłada na organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że działania te organy realizują na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wymienione ustawy mają być stosowane w odniesieniu do zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, jeśli ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie stanowi inaczej. W odniesieniu do zarzutów co do § 2 ust. 5 pkt 1 ppkt a i b Regulaminu w skardze pominięto przyczyny odwołania członków Zespołu określone w § 2 ust. 5 pkt 2 i 3 tego załącznika. Natomiast u.p.p.r. nie zawiera regulacji dotyczących trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca powierzył radzie gminy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wskazanie konkretnych przypadków, w których dochodzi lub może dojść do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego daje gwarancję obiektywizmu i transparentności działania organu wykonawczego, który taką decyzję podejmuje. Ponadto, zarządzenie organu o odwołaniu członka zespołu, w razie wniesienia skargi, podlegać będzie ocenie sądu administracyjnego, co wyklucza zagrożenie, że pozostając poza jakąkolwiek kontrolą, rozstrzygnięcie w tym zakresie mogłoby być arbitralne i dowolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Odnośnie aktów organów gmin, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała – w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich i szczegółowych warunków jego funkcjonowania – została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z zaskarżonym przez Prokuratora § 1 ust. 1 załącznika do ww. uchwały "Podstawą prawną działania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Końskich, zwanego dalej "Zespołem" są w szczególności:(...) 2) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.), 3) ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.), 4) uchwała Nr XVII/159/2015 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie na lata 2016-2020, 5) zapisy niniejszego Regulaminu". Zgodzić się należy z Prokuratorem, że podstawą prawną działania zespołu interdyscyplinarnego jest art. 9a u.p.p.r. Zgodnie z ust. 1 i 2 tego artykułu gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, który powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem podstawa prawna działania zespołu interdyscyplinarnego wynika z samej ustawy. Natomiast przepis art. 9a pkt 15 ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania podstaw prawnych działania zespołu interdyscyplinarnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ol 208/20). Analizując zakwestionowane przez Prokuratora regulacje § 1 ust. 1 pkt 2-5, należy stwierdzić, że cyt. postanowienia Regulaminu pozostają w sprzeczności nie tylko z delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. – dotyczą bowiem materii, której ten przepis nie obejmuje – ale także z innymi regulacjami tej ostatniej ustawy, gdyż to ona zakreśla przedmiot, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego. Zespół interdyscyplinarny nie może więc działać na podstawie ustaw, które prawodawca gminny wskazał w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. W art. 6 ust. 1 u.p.p.r. ustawodawca postanowił, że zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie są realizowane przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Regulacja art. 6 ust. 1 u.p.p.r. odnosi się do wszystkich zadań realizowanych przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, wymienionych szczegółowo w ustępach 2-6 tego przepisu. Jednym z tych zadań, powierzonych gminnym jednostkom samorządowym, jest tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (art. 6 ust. 2 pkt 4 u.p.p.r.), w ramach gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawy wymienione w § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu stanowią podstawę prawną innych działań gminy podejmowanych w ramach zadań własnych, określonych w art. 6 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.r., a konkretnie prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia (art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r.). Zadania te gmina wykonuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej lub ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.p.r. Przykładowo, prowadzenie gminnych ośrodków wsparcia, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 pkt 3 u.p.p.r., należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, zaś udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, to zadanie własne gminy, realizowane w oparciu o art. 4¹ ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Co prawda zespół interdyscyplinarny, jako jeden z ustawowych przejawów zadań gminy w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, może inicjować podejmowanie działań, które gmina realizuje na podstawie obu wymienionych wyżej ustaw zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.r., ale nie oznacza to, że powołane ustawy są podstawą prawną działania zespołu, jak wadliwie ujął to prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 620/20). Z kolei uchwała podejmowana na podstawie ust. 15 tego artykułu (regulamin) określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie zaś z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Program, o jakim mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, określa zatem zadania zespołu. Wskazanie zarówno tej uchwały, jak i samego regulaminu jako podstawy prawnej działania Zespołu, nie znajdowało zatem uzasadnionych podstaw i nie mieściło się w zakresie delegacji ustawowej. Sąd uznał również za trafny zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że "Członek Zespołu może zostać odwołany na wniosek przewodniczącego Zespołu w przypadku: a) uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, b) nieuczestniczenia członka w posiedzeniach Zespołu, w tym nieusprawiedliwionych nieobecności powtarzających się wielokrotnie". Zakwestionowane regulacje stanowią, w ocenie Sądu, wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W aktualnym orzecznictwie zgodnie wskazuje się bowiem, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, a jedynie do określenia procedury pozbawienia tego członkostwa. Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanki uzasadniającej odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Ponadto, kwestionowane zapisy wprowadzają nieostre kategorie "uzasadnionego podejrzenia" czy nieobecności powtarzających się "wielokrotnie", co mogłoby stanowić obszar do nadużyć związanych z uznaniowym dyscyplinowaniem członków zespołu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3700/21, z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4197/21, wyroki WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Ke 437/21, z 29 lipca 2021 r., sygn. II SA/Ke 518/21). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w § 1 ust. 1 pkt 2-5 oraz § 2 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.