II SA/Ke 402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 maja 2011r. znak: IG.XI.7591.10.2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za trwały zarząd nieruchomością I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją dnia 10 maja 2011r. znak: IG.XI.7591.10.2011 wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Opatowskiego z dnia 28 lutego 2011r. znak: G.II.6844.1.2011 orzekającą o ustaleniu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad O/Kielce opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością położoną w Opatowie przy ul. Ćmielowskiej Obr. Opatów, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 274/4 o powierzchni 0,2790ha. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty Opatowskiego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad O/Kielce podnosił, iż w obrocie pozostaje ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 stycznia 2003r. znak: AP/8840-17/03/UŻ(166/656/64), ustalająca opłatę za trwały zarząd opisaną nieruchomością, bez której usunięcia nie jest możliwa ponowna regulacja tej kwestii. Rozpatrując odwołanie Wojewoda Świętokrzyski nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją Nr 10/03 z dnia 17.01.2003r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o nieodpłatnym przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji obręb Opatów jako działka nr 274/4 o pow. 0.2790ha, położonej w Opatowie przy ul. Ćmielowskiej, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Opatowie Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW Nr 28611. W związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującą od dnia 1.01.2008r. nieruchomość ta została protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 11.01.2008r. przejęta od MSWiA przez Starostę Opatowskiego do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 4 marca 2008r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o przekazanie w trwały zarząd nieruchomości Nr 274/4 zajętej pod Rejon Dróg Krajowych w Opatowie oraz przyznanie 100% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Pismem z dnia 16.09.2008r. znak: G.II.7014/41/08 Starosta Opatowski wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wygaszenie decyzji Nr 10/02 z dnia 17.01.2003r. Odmawiając uwzględnienia wniosku Minister wskazał, iż nieruchomość pozostaje nadal w trwałym zarządzie GDDKiA z tą różnicą, że gospodaruje nią Starosta Opatowski, wykonujący stosownie do zapisów art. 4 ust. 9, art. 11 ust. 1, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 3 pkt 3 u.g.n. – zadanie z zakresu administracji rządowej. Powołując brzmienie art. 45 ust. 1 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Za nieruchomość oddaną w trwały zarząd zgodnie z art. 82 ust. 1 u.g.n. pobiera się opłaty roczne, z zastrzeżeniem art. 60 i art. 60a u.g.n. W dacie wydania decyzji Nr 10/03 z dnia 17.01.2003r. MSWiA z mocy prawa, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.gg.n., był zobowiązany do nieodpłatnego przekazania w trwały zarząd nieruchomości Skarbu Państwa na potrzeby statutowe m.inn. urzędów centralnych, do których zalicza się Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast na podstawie art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zmienionego nowelą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r. Nr 173, poz. 1218) MSWiA utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Organ II instancji stwierdził, że zmiana stanu prawnego polegająca na odmiennym ukształtowaniu kwestii odpłatności za trwały zarząd ustanawiany na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad powoduje zmianę przedmiotu sprawy, którą należy rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można również mówić o tożsamości sprawy, której wyznacznikami są: ten sam podmiot, przedmiot oraz jej podstawa prawna. Wobec odmiennej podstawy prawnej w obu decyzjach regulujących opłatę za trwały zarząd, zdaniem organu brak okoliczności uzasadniających uznanie obu spraw za tożsame. Przepisy art. 82 ust. 1 upoważniają i zobowiązują Starostę gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa do ustalenia opłaty rocznej za trwały zarząd według stawek określonych w art. 83 ust. 2 pkt 2 oraz z możliwością wprowadzenia stosownych bonifikat (art. 84 ust. 3 pkt 3 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie Starosta Opatowski w zakresie wynikającym z powołanych wyżej przepisów był więc organem kompetentnym do ustalenia na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością położoną w Opatowie przy ul. Ćmielowskiej, w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności gruntu. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 maja 2011r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się uchylenia jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa polegające na załatwieniu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Jak podkreślono, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.01.2003r. nie została uchylona, jest ostateczna i nadal zachowuje moc prawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało to lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenia prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Opatowskiego. Przede wszystkim u podstaw rozstrzygnięcia Wojewody Świętokrzyskiego legło ustalenie, iż sprawa określenia dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością oznaczoną w ewidencji jako działka Nr 274/4, położoną w Opatowie stanowi nową, odrębną sprawę administracyjną. Jednakże wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd Wojewody Świętokrzyskiego odnośnie braku tożsamości sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.01.2003r. i Starosty Opatowskiego z dnia 28.02.2011r., nie zasługuje na akceptację. Do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustawą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa należało gospodarowanie nieruchomościami, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.g.n. w sposób określony w art. 60 ust. 2 u.g.n. Przepisy uprawniały Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do nieodpłatnego oddania w drodze decyzji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych na potrzeby statutowe m.inn. urzędów centralnych. Od dnia 22 października 2007r. obowiązki w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w odniesieniu do rejonów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustawodawca powierzył starostom (art. 60a ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Jednocześnie nowelizacja nie wprowadzała unormowań odnoszących się do gospodarowania tymi nieruchomościami Skarbu Państwa, które zostały oddane określonym jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, nieodpłatnie, na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Zarówno w dacie wydania decyzji Starosty Opatowskiego jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego brak więc było regulacji umożliwiającej wygaszenie wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. (przed dniem 22 października 2007r.) decyzji ustalających nieodpłatnie trwały zarząd na czas nieoznaczony. Nie było również przepisów przejściowych stanowiących podstawę określenia opłaty rocznej dla ostatecznie ustanowionych nieodpłatnych zarządów, zaś ustalenie opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdy przepis prawa wprost takie obciążenie w stosunku do decyzji, które ustanawiały zarząd nieodpłatnie, przewidywał. Stan ten oznacza, iż ostateczne decyzje oddające w nieodpłatny trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości przeznaczonych na jej potrzeby statutowe, zachowały moc wiążącą. Nie budzi wątpliwości, iż pomimo zmiany przepisów prawa – wprowadzających zmianę kompetencji organów właściwych do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa z przeznaczeniem na potrzeby rejonów GDDKiA, w związku z nowelizacją dokonaną w ustawie z dnia 24.08.2007r., uregulowana przez Starostę Opatowskiego w decyzji z dnia 28.02.2011r. kwestia odpłatności za trwały zarząd, objęta jest już rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.01.2003r. We wskazanym zakresie należy więc mówić o tożsamości obu spraw zakończonych wydaniem tych decyzji. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, iż Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Opatowskiego orzekającą o ustaleniu opłaty rocznej za trwały zarząd, nie odnosząc się do kwestii przekazania trwałego zarządu, które nastąpiło w w/w decyzji MSWiA. Sama zmiana właściwości organu do załatwiania określonej kategorii spraw nie powoduje zatem automatycznie, że mamy do czynienia z odrębną sprawą. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.01.2003r. o nieodpłatnym przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz GDDKiA nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Opatowie przy ul. Ćmielowskiej, została w prawem przewidziany sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Stan ten powoduje, że w/w decyzja wywołuje skutki prawne i korzysta z ochrony przewidzianej przepisem art. 16 § 1 k.p.a. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w myśl którego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Taka regulacja oznacza, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s.123). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Opatowskiego oznacza więc, że organy naruszyły art. 16 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu zachodzi konieczność ich uchylenia na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, możliwość odpłatnego ustalenia trwałego zarządu na skutek zmian wprowadzonych nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy nieruchomości już oddanych w taki zarząd nieodpłatnie na podstawie ostatecznych decyzji. Podobny pogląd został utrwalony w wyrokach: WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn akt II SA/Rz 27/09, WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2011r. sygn. akt I SA/Wa 110/11, WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 393/11. W tym stanie faktycznym i prawnym orzeczono jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wyda rozstrzygnięcie mając na względzie zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.