II SA/Ke 409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 20.02.2015r. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 1 o pow. 0,4645 ha, a obecnie stanowiącej w ewidencji gruntów m. [...] obr. 0011 działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,3708 ha. Decyzją z dnia 20.04.2015r. Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców byłych właścicieli, uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji w wyniku odstąpienia od zbadania istnienia przesłanek zbędności wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. naruszył również art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...], w wyniku kwerendy akt archiwalnych w Archiwum Państwowym w [...], otrzymał wydaną w dniu 20.08.1965r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], decyzję o lokalizacji szczegółowej nr 85/65 wraz z załącznikiem graficznym. Nie udało się natomiast odnaleźć planu realizacyjnego z dnia 9.03.1974r. Następnie uzyskano od Politechniki w [...] dokumenty z lat 1960-1980, dotyczące realizowanych wówczas inwestycji. Z kolei Urząd Miasta [...] Wydział Spraw Przestrzennych poinformował w piśmie z dnia 28.07.2015r., że nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przez 1966r., nadsyłając kserokopię fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr 15/92/66 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15.04.1966r., obowiązującego w latach 1966-1977 oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr VII/30/77 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20.06.1977r., obowiązującego w latach 1977-1984. Organ I instancji przeprowadził również w dniu 6.11.2015r. oględziny przedmiotowej nieruchomości (obecnie działka nr [...]), ustalając że jej południowa granica przebiega wzdłuż krawężnika ścieżki rowerowej zlokalizowanej w pasie drogowym [...]. Pozostałe granice nieruchomości są niewidoczne w terenie. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się część dziewięciokondygnacyjnego budynku Domu Studenckiego nr 3 [...]Politechniki. Natomiast w północnej części znajduje się śmietnik murowany, trwale związany z gruntem, pokryty blachą falistą. Środkowa część działki i okolice domu studenckiego zajęte są wybrukowanymi drogami wewnętrznymi i chodnikami oraz elementami zieleni i miejscami parkingowymi. W środkowej części nieruchomości znajduje się większy parking. Z treści mapy zasadniczej wynika, że w środkowej, północnej części nieruchomości znajdują się liczne sieci i urządzenia infrastruktury technicznej zaopatrujące w media budynki kampusu. Za parkingiem samochodowym w stronę południową działki na [...] znajduje się zbiornik przeciwpożarowy posadowiony w ziemi mający formę ziemnego nasypu porośniętego trawą. Od strony południowej na szczyt nasypu, gdzie znajduje się odpowietrznik, powadzą betonowe schody. W południowej części działki urządzone są dwa boiska do piłki plażowej. Przez przedmiotową działkę w południowym krańcu przebiega chodnik z betonowej kostki oraz sieć ciepłownicza. Pozostały teren został urządzony jako trawnik. Mając na względzie powyższy materiał dowodowy decyzją z dnia 14.12.2015r. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w udziale ½ części aktem notarialnym z dnia 20.12.1965r. rep. A nr 6892/65 od [...] oraz w udziale ½ części aktem notarialnym z dnia 27.11.1974r. rep. A nr 11602/74 od [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 1 o pow. 0,4645 ha, a obecnie stanowiącej w ewidencji gruntów miasta [...] obr. 0011 działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,3708 ha. W podstawie prawnej powołano art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) -zwanej dalej u.g.n. Odwołanie od ww. decyzji złożyli [...], wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 7 oraz art. 77 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że część nieruchomości położonej na południe od zlokalizowanego na niej parkingu i zbiornika przeciwpożarowego (porośnięta jedynie trawą) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia – tym bardziej, że nie znajdują się tam jakiekolwiek urządzenia, czy infrastruktura podporządkowana funkcjonalnie Ośrodkowi Doskonalenia Kadr Technicznych oraz Wyższej Szkoły Inżynierskiej. Natomiast ewentualne istnienie w tym miejscu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie stanowi, zdaniem stron, przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda , utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że organ I instancji uzupełnił dokumentację o nowe dowody, które uznano za rzeczowe i wiarygodne. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wbrew zarzutom odwołujących się, cel wywłaszczenia, tj. budowa Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych oraz Wyższej Szkoły Inżynierskiej – został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Prawidłowe funkcjonowanie posadowionego na gruncie budynku uzależnione było bowiem od znajdujących się na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości ciągów pieszych i infrastruktury podziemnej. Wybudowanie infrastruktury zarówno podziemnej jak i naziemnej pozwoliło organowi stwierdzić, że zabudowania znajdujące się na ww. nieruchomości, jak również w jej bliskim sąsiedztwie spełniały i nadal spełniają swoją funkcję, dla których zostały wybudowane przy wydatnym udziale znajdującej się w ich sąsiedztwie infrastruktury. Tym samym brak podstaw by stwierdzić, że grunt, o którego zwrot wnioskują strony był zbędny na cel wywłaszczenia, a zlokalizowana infrastruktura nie spełniała swoich funkcji. Jeśli chodzi zaś o znajdującą się na wnioskowanym do zwrotu gruncie zieleń, to spełnia ona dla uczelnianego kampusu naturalną otulinę zieleni. Zrealizowana inwestycja, zdaniem organu, z racji swych rozmiarów, powinna być oceniana kompleksowo, jako przedsięwzięcie trwające od wielu lat na całym terenie obejmującym lokalizację budynków uczelnianych. Z tych względów niektóre zabudowania i infrastruktura była wykonywana etapami, co z konieczności wymuszało wydłużenie czasu realizacji tej inwestycji. Ponadto, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014r. sygn. akt P 38/11, kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wynikających z przepisu art. 137 u.g.n. nie ma znaczenia. Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bowiem pod rządami ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie określała jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. W konsekwencji, jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie u.g.n. i określeniu w art. 137 ust. 1 tej ustawy szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczania (gdyż została wykorzystana zgodnie z tym celem) automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie zgodnie z treścią księgi wieczystej własność Politechniki w [...]. W konsekwencji, zważywszy na treść uchwały NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015r. sygn. akt I OPS 3/14, fakt wyzbycia się przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności ww. nieruchomości stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. organ powołał się na art. 142 u.g.n., podkreślając ponownie że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Politechniki w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez wydanie w I instancji merytorycznej decyzji przez organ podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy, które to naruszenie stanowić może podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji poprzez jego błędne niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy; 2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że całość nieruchomości objętej wnioskiem została przeznaczona na realizację celu wywłaszczenia – budowę Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych oraz Wyższej Szkoły Inżynierskiej – w szczególności wobec bezpodstawnego przyjęcia, że część nieruchomości została urządzona jako trawnik – bez ustalenia, na czym to urządzenie polegało i w jaki sposób ten trawnik jest powiązany z funkcjami wybudowanych obiektów. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 20.07.2016r. skarżący [...] poparł skargę, a pełnomocnik uczestnika – Politechniki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Kontrolując decyzję Sąd nie rozpatruje sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym rozstrzygnięciem organu administracji, a jedynie ocenia jego legalność. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie zwrotu na rzecz skarżących szczegółowo opisanej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. 0011 [...], którą nabyto na rzecz Skarbu Państwa aktami notarialnymi z dnia 20.12.1965r. oraz z dnia 27.11.1974r. od poprzedników prawnych stron. U podstaw wydanych rozstrzygnięć legło stwierdzenie organów obu instancji o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz o przysługującym obecnie Politechnice (nie zaś Skarbowi Państwa) prawie własności działki nr [...]. Szczegółowa lektura akt administracyjnych potwierdza stanowisko przedstawione w kwestionowanych przez skarżących decyzjach. W tym zakresie Prezydent Miasta [...] uzupełnił postępowanie dowodowe, którego braki były przyczyną uchylenia poprzednio wydanej decyzji (K-I-109) przez Wojewodę , z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (K-II-147) Jak wynika bowiem z decyzji nr 85/65 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20.08.1965r. (K-II-190) na terenie położonym w [...], oznaczonym na załączonym szkicu kolorem czerwonym i literami ABCDEFGHIJKLMNOPRS-A, ustalono lokalizację szczegółową Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych (wraz z obiektami pomocniczymi). Ponadto z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że objęta roszczeniem o zwrot nieruchomość znajduje się w granicach terenu określonego tą decyzją, na którym zaplanowana została budowa nie tylko samego Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych, ale również obiektów towarzyszących. Za takie właśnie obiekty należy uznać m.in. internaty Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych. Ponadto przeznaczenie terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot na cel publiczny określony przy wywłaszczeniu, zostało następnie potwierdzone w Planie Ogólnym miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 15/92/66 z dnia 15.04.1966r., zgodnie z którym teren ten został przeznaczony "pod zespół uczelni technicznej wyższej. Lokalizacja wydana dla Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych (4 wydziały) oraz zespołów domów akademickich wraz z zapleczem socjalno-sportowym (...)". Na podstawie dokumentów archiwalnych organy prawidłowo ustaliły, że: - Ośrodek Doskonalenia Kadr Technicznych w [...] został powołany przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchwałą nr 93 z dnia 29.04.1963r.; - w pomieszczeniach, które miały być przygotowane na potrzeby ww. ośrodka przewidziano również ulokowanie 4-ro wydziałowej Wyższej Szkoły Technicznej; - w wykonaniu ww. uchwały opracowano założenia generalne oraz wykonano dokumentację techniczną na I etap realizacji inwestycji; - w związku z powyższymi działaniami rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3.06.1965r. (Dz. U. nr 23, poz. 145) została utworzona [...] Wieczorowa Wyższa Szkoła Inżynierska w [...], która następnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5.05.1967r. (Dz. U. nr 16 poz. 72) została przekształcona w [...] Wyższą Szkołę Inżynierską w [...]; - opracowano harmonogram budowy i finansowania ww. placówki, który przewidywał 10 – letni okres (od 1965r. do 1975r.) na realizację tej inwestycji, w ramach której na terenie objętym lokalizacją miały powstać m. in. budynki dydaktyczne dla czterech wydziałów, budynek Rektoratu (z aulą, biblioteką, studium wojskowym i języków obcych) urządzenia socjalne (stołówka, kluby, obiekty usługo-handlowe), 4 domy akademickie (2 pierwsze w latach 1965-1967, następne w latach 1972-1975), domy mieszkalne pracowników naukowych oraz urządzenia sportowe, ośrodek zdrowia, rekreacja i zieleń. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że na przestrzeni lat założenia koncepcyjne tego obszaru ulegały zmianie, to ostatecznie na etapie realizacji inwestycji poszczególne ww. obiekty znalazły się w granicach terenu objętego lokalizacją, wynikającą z powołanej na wstępie decyzji z dnia 20.08.1965r. nr 85/65. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, negujących stanowisko organów o przeznaczeniu spornej nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia, należy powołać się na ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu 6.11.2015r. (K-II-252), z których wynika, że: - nieruchomość ta ma kształt prostokąta, przy czym południowa granica przebiega wzdłuż krawężnika ścieżki rowerowej zlokalizowanej w pasie drogowym [...], a pozostałe granice nieruchomości są niewidoczne w terenie; - w północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się część dziewięciokondygnacyjnego budynku Domu Studenckiego Politechniki; - w północnej części znajduje się murowany śmietnik, trwale związany z gruntem, pokryty blachą falistą; - środkowa część działki i okolice domu studenckiego zajęte są wybrukowanymi drogami wewnętrznym i chodnikami oraz elementami zieleni i miejscami parkingowymi; - w środkowej części nieruchomości znajduje się większy parking; - za parkingiem samochodowym w stronę południową działki znajduje się zbiornik przeciwpożarowy posadowiony w ziemi, mający formę ziemnego nasypu porośniętego trawą; - od strony południowej na szczyt nasypu, gdzie znajduje się odpowietrznik, powadzą tam betonowe schody; - w południowej części działki urządzone są dwa boiska do piłki plażowej; - przez przedmiotową działkę w południowym krańcu przebiega chodnik z betonowej kostki oraz jak wynika z mapy zasadniczej sieć ciepłownicza; - pozostały teren został urządzony jako trawnik. Organ powołał się także na treść mapy zasadniczej, z której wynika, że na nieruchomości znajdują się liczne sieci i urządzenia infrastruktury technicznej zaopatrujące w media budynki kampusu. W świetle opisanego stanu faktycznego – wnikliwie i szczegółowo ustalonego przez organy obu instancji zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji na działce tej znajdują się zabudowania wyższej szkoły technicznej wraz z zapleczem towarzyszącym umożliwiającym prawidłowe jej funkcjonowanie jako inwestycji celu publicznego (m.in. parking, drogi wewnętrzne, chodniki, boiska, zbiornik przeciwpożarowy, śmietnik, urządzenia sieci przesyłowych itp.). Należy przy tym wyrazić pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego – jakim była budowa Ośrodka Doskonalenia Kadr Technicznych oraz Wyższej Szkoły Inżynierskiej – należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków o charakterze dydaktycznym, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tej placówki oświatowej, którymi w niniejszej sprawie są boiska sportowe, sala gimnastyczna oraz trawnik (por. wyrok NSA z dnia 20.01.1999r., sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373). Wybudowane budynki uczelni nie mogą bowiem funkcjonować bez zaplecza komunikacyjnego, które pozwala na jego prawidłowe i właściwe użytkowanie, bądź też bez podziemnych instalacji, doprowadzających niezbędne do działania kompleksu media. Z kolei znajdująca się na przedmiotowym terenie zieleń spełnia – jak słusznie ustalił organ – naturalną otulinę zieleni dla uczelnianego kampusu. W powyższym kontekście nie sposób uznać – jak chcą tego skarżący – że wnioskowany do zwrotu grunt był zbędny na ww. cel, bądź że zlokalizowana infrastruktura nie spełnia swoich funkcji. Odnosząc się do poruszonej przez skarżących kwestii braku "zorganizowanego charakteru" trawnika między główną ulicą a budynkami uczelni należy podzielić stanowisko Wojewody o tym, że obecnych standardów dotyczących sposobu dbania o zieleń nie można porównywać ze standardami i wymaganiami w zakresie urządzenia zieleni do sytuacji faktycznej z okresu wywłaszczenia. Jednocześnie wobec braku w pobliżu obiektów o innym charakterze niż określone w decyzji lokalizacyjnej nie sposób uznać aby te tereny miały służyć zaspokajaniu potrzeb innych osób niż korzystające z uczelni. Stanowią one zatem nieodłączny element infrastruktury uczelni. Wskazać także trzeba, że w wyroku z dnia 18.12.2014r., sygn. akt I OSK 1417/13 (dostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., że "wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej". Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niezależnie od powyższego należy przytoczyć wyrok z dnia 13.03.2014r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014r., z. 3, poz. 31), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27.05.1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.09.2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te (podobnie jak w znajdującej zastosowanie do nabycia spornej nieruchomości ustawie z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nie były bowiem – w przeciwieństwie do regulacji art. 137 u.g.n. – normatywnie określone. W konsekwencji rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko – odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ww. ustawy z dnia 12.03.1958r. – wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.07.2011r. sygn. I OSK 514/11(wyrok dostępny j.w.). Z tych względów organ odwoławczy słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania terminy określone art. 137 ust. 1 u.g.n. Jakkolwiek ww. ustawa z dnia 12.03.1958r. przewidywała w art. 34 ust. 1, że wywłaszczona nieruchomość lub jej część, podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ustawa ta nie określała jakichkolwiek terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji, wobec wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajduje zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.03.2013r. sygn. akt I OSK 1879/11, dostępny j.w.). W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że odmienna interpretacja tego ostatniego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jednym z podstawowych standardów państwa prawa. Mając na względzie powyższe nie sposób podzielić zarzutu skargi o naruszeniu art. 7 i 77 i 80 K.p.a. – poprzez dowolne ustalenie, że całość nieruchomości objętej wnioskiem została przeznaczona na realizację celu wywłaszczenia. Abstrahując od powyższych zagadnień wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi już obecnie własności Skarbu Państwa, lecz – jak wynika z treści księgi wieczystej – Politechniki w [...]. W tym zakresie w stanie prawnym niniejszej sprawy zastosowanie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05.2015r. sygn. akt I OPS 3/14 (dostępna j.w.), którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Mianowicie, zgodnie z treścią tej uchwały nawet uznanie w postępowaniu administracyjnym, że przesłanki zwrotu zostały spełnione, i tak skutkowałoby koniecznością wydania decyzji odmownej – z uwagi na zbycie wywłaszczonej nieruchomości i cywilnoprawny charakter roszczenia o jej zwrot. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje bowiem w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Zaznaczyć trzeba, że dokonana w powołanej uchwale interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, w tym sensie, że składowi sadu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej, od tej która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo, że wykładania zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, to jednak w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 612-613). Ustosunkowując się do zarzutu skargi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. należy przytoczyć art. 142 u.g.n., zgodnie z którym o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka w drodze decyzji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Natomiast prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu wyłącznie w ww. sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. (ust. 2). W dacie rozstrzygania sprawy w I instancji Prezydent Miasta [...] nie był właścicielem spornej nieruchomości (jedyną stroną postępowania, poza wnioskodawcami, był obecny właściciel spornej działki - Politechnika ), stąd też nie sposób podzielić stanowiska skarżących o konieczności wyłączenia tego organu w trybie art. 24 § 1 pkt 1, 4 – zwłaszcza że przepis ten dotyczy jedynie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.