II SA/Ke 415/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania P.J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] umarzającej w całości dotychczasowe prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach 10,70m x 7,20m usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] w przy ul. O. , zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] nakazującą A. i Z. S. dokonania rozbiórki ww. wiaty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej ww. wiaty. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanych 6 października 2014 r. oględzin, organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie prowadzonej, tj. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę wiaty - jako zadaszenia nad istniejącym budynkiem garażowym oraz przyległym terenem pomiędzy ścianą szczytową budynku mieszkalnego inwestorów, a ścianą szczytową budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Następnie postanowieniem z [...] wstrzymał roboty budowlane związane z dokończeniem budowy ww. wiaty oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2015 r. dokumentów niezbędnych do uregulowania stanu prawnego popełnionej samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o przedłużenie terminu na dostarczenie żądanych dokumentów, organ I instancji zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej wyznaczonego terminu na nowy termin do 19 sierpnia 2015 r. Brak spełnienia, pomimo zmiany terminu, obowiązku nałożonego na inwestorów poskutkowało wydaniem przez organ I instancji [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej inwestorom, dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty. Upomnieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając jako wierzyciel wezwał A. i Z. S. do wykonania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, obowiązku wynikającego z decyzji z [...], z jednoczesnym pouczeniem, że niewykonanie w tym terminie powyższego obowiązku, poskutkuje wszczęciem przeciwko zobowiązanym postępowania egzekucyjnego w administracji. Pismem z 29 października 2015 r. zobowiązani poinformowali o wykonaniu nałożonego obowiązku. Ponieważ P.J. złożyła do organu I instancji zastrzeżenia co do spełnienia w całości obowiązku rozbiórki stwierdzając, iż pozostały do rozbiórki konstrukcyjne słupy stalowe o wysokości około 2,6 m podtrzymujące konstrukcję dachu, w dniu 4 listopada 2015 r. została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, w czasie której stwierdzono, że obowiązek ten został wykonany w całości. Jednakże na skutek wniesionego przez P. J. pisma z 6 listopada 2015 r. organ I instancji dokonał 9 listopada 2015 r. ponownej kontroli, z udziałem A. S., podczas której stwierdzono, iż rzeczywiście pozostały w gruncie betonowe stopy fundamentowe przysypane ziemią, które również wymagają rozbiórki. Obecna podczas kontroli A. S. oświadczyła, iż stopy betonowa będą rozebrane w najbliższym czasie. W dniu 30 grudnia 2015 r. została przeprowadzona ponowna kontrola, w wyniku której stwierdzono, iż wiata została rozebrana w całości, gdyż kwestionowane betonowe stopy fundamentowe wiaty są wykopane. Na dzień kontroli miejsca po byłych stopach fundamentowych zasypane zostały gruzem i piachem, a wykopane stopy ułożone na gruzie. Do akt załączono dokumentację fotograficzną. Następnie organ wydał decyzję, stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Dalej Inspektor Wojewódzki podał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach 10,7m x 7,2m, usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] położonej w S. , które zakończyło się wydaniem przez ten organ decyzji z [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazującej inwestorom dokonanie całkowitej rozbiórki tej wiaty. Obecnie zaś organ I instancji uznał, że uprzednio prowadzone przez niego postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wykonanie przez zobowiązanych obowiązku rozbiórki wiaty, określonego w decyzji z [...]. Takie stanowisko organu I instancji jest niedopuszczalne, gdyż ww. decyzja podlega wykonaniu z dniem uprawomocnienia się jej i ewentualnie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że wydanie zaskarżonej decyzji z [...] było niedopuszczalne, gdyż jest to kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie, tzn. w sprawie przedmiotowej wiaty wybudowanej bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji koniecznym jest uchylenie w całości wadliwej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewykonania w całości obowiązku rozbiórki, nakazanego decyzją z [...], organ II instancji stwierdził, że kontrola dokonana przez organ I instancji 30 grudnia 2015 r. potwierdziła fakt wykonania w całości obowiązku rozbiórki wiaty wraz z usunięciem z gruntu betonowych stóp fundamentowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia P.J. zarzuciła naruszenie: - art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz brakiem przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego; - art. 7 i 77 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 11 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 107 kpa poprzez uzasadnienie decyzji, które wskazywałoby na merytoryczne rozstrzygnięcie złożonego odwołania, podczas gdy faktycznie skarżąca pozbawiona została prawa do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu autor skargi podał, że odwołując się od decyzji PINB w S. skarżąca podniosła zarzuty dotyczące tego, iż umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie jest bezzasadne, bowiem nałożony obowiązek rozbiórki nie został wykonany w całości. Na poparcie zasadności podniesionych zarzutów skarżąca dołączyła do wniesionego odwołania kopię mapy zasadniczej sytuacyjno - wysokościowej, z której wynika, iż sporna wiata została zinwentaryzowana na ww. mapie poprzez wrysowane betonowe stopy fundamentowe trwale związane z gruntem, a nadto przedstawiła dokumentację fotograficzną potwierdzającą, iż faktycznie stopy fundamentowe nie zostały usunięte. Tymczasem rozpoznając odwołanie organ w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, jak również w żaden sposób nie odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi organ winien jeszcze raz przeprowadzić kontrolę. Dalej wnoszący skargę stwierdził, że zasadniczo nieprawidłowe jest również przyjęcie przez WINB, że w sytuacji, w której nakaz rozbiórki zostaje wykonany w całości, brak jest podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. W jego ocenie, jeśli nakaz rozbiórki został wykonany w całości to faktycznie uznać należy, że postępowanie w sprawie rozbiórki stało się bezprzedmiotowe w całości, a zatem istnieją podstawy do jego umorzenia w oparciu o ww. przepis prawa. W takiej sytuacji brak jest bowiem już przedmiotu postępowania administracyjnego, a to prowadzić winno do umorzenia postępowania w sprawie. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 193/10 oraz w wyroku z 24 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Ka 2169/98. W przypadku natomiast ustalenia, że obowiązek rozbiórki faktycznie nie został wykonany, a zobowiązani uchylają się od jego realizacji w całości, winno zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne, stosownie do składanych przez skarżącą wniosków. Na koniec autor skargi zauważył, że wydane rozstrzygnięcie faktycznie pozbawia skarżącą prawa do ochrony przysługujących jej praw. Z jednej bowiem strony, organ II instancji uchyla decyzję pierwszo instancyjną o umorzeniu postępowania w sprawie, co w konsekwencji prowadzi do braku umorzenia postępowania w sprawie i oznacza, że postępowanie dalej trwa, z drugiej natomiast strony poprzez arbitralne ustalenie przez organ II instancji, że nakazana rozbiórka została w całości wykonana, postępowanie to faktycznie zostaje zakończone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Główny zarzut skargi sprowadzał się do twierdzenia, że nałożony na A. i Z. S., decyzją z [...] obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty o wymiarach 10,70m x 7,20m znajdującej się na terenie działki nr ewid. [...] w S. nie został wykonany w całości. W ocenie Sądu zarzut ten jest zupełnie chybiony. Z akta administracyjnych wynika bowiem, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 4 listopada 2015 r. stwierdzono, że wiata została rozebrana. Jednak na skutek wniesionego przez skarżącą pisma organ I instancji dokonał 9 listopada 2015 r. ponownej kontroli, podczas której stwierdzono, że stopy fundamentowe betonowe pozostały w gruncie przysypane ziemią. W czasie ostatniej kontroli przeprowadzonej 30 grudnia 2015 r. stwierdzono jednak, że kwestionowane betonowe stopy fundamentowe wiaty zostały wykopane i ułożone na gruzie, a miejsca po tych stopach zasypane zostały gruzem i piachem. Z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że obowiązek nałożony decyzją z [...] został w całości wykonany. W tej sytuacji, skoro powyższe zostało potwierdzone naoczenie przez pracowników organu nadzoru budowlanego podczas trzech kontroli i dodatkowo zobrazowane dokumentacją fotograficzną wskazującą na wykopanie stóp fundamentowych, to niezrozumiałym jest twierdzenie skarżącej, że rozbiórka nie została przeprowadzona. Nie mogło zmienić oceny sprawy przedstawianie jako dowodu nie potwierdzonej kserokopii mapy zasadniczej sytuacyjno – wysokościowej (k. II-3 akt administracyjnych). Nawet jeśliby przyjąć za skarżącą, że z mapy tej wynika, iż sporna wiata została na niej zinwentaryzowana poprzez wrysowanie trwale związanych z gruntem betonowych stóp fundamentowych, to i tak przesądzające dla oceny faktu całkowitego usunięcia tych stóp jest rzeczywisty stan istniejący na działce nr ewid. [...] w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Poza tym z adnotacji znajdującej się na tej mapie wynika, że jest to kopia potwierdzona za zgodność w dniu 4 stycznia 2016 r., co w żadnym razie nie oznacza, że stan zagospodarowania uwidoczniony na tej mapie odpowiada rzeczywistemu stanowi na gruncie w tej dacie. Z mapy tej nie wynika natomiast, kiedy zostały dokonane pomiary będące podstawą dokonanych na niej zapisów. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut braku odniesienia się do zarzutów odwołania, skoro Inspektor Wojewódzki w zaskarżonej decyzji kategorycznie stwierdził, że kontrola z 30 grudnia 2015 r. potwierdziła wykonanie obowiązku rozbiórki. Z tych też przyczyn nie było potrzeby przeprowadzania kolejnej kontroli sprawdzającej wykonanie nałożonego obowiązku. W tym miejscu na marginesie należy podnieść, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednolitego poglądu co do zakresu rozbiórki fundamentów. Dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 685/96 stwierdził, że "częściowa rozbiórka górnych części żelbetonowych fundamentów i ścian podpiwniczenia, sąsiadujących z innym budynkiem i nie wychodzących ponad poziom gruntów połączona z całkowitym zasypaniem pozostałej części spełnia wymóg zrealizowania rozbiórki wybudowanej części obiektu budowlanego" (zob. także np. wyrok z 23 listopada 2005 r., sygn. II SA/Rz 159/05 dostępny w bazie www.nsa.gov.pl). Zatem kierując się takimi poglądami organ mógł uznać, że obowiązek rozbiórki został wykonany już 9 listopada 2015 r., kiedy stwierdzono, że wiata została rozebrana, a stopy fundamentowe betonowe pozostały w gruncie przysypane ziemią. Przede wszystkim jednak nie można zgodzić się z wnioskami sformułowanymi w skardze z następujących przyczyn. Przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu 22 września 2014 r. była samowolnie wybudowana wiata nad istniejącym budynkiem garażowym na terenie działki nr ewid. [...] położonej w S. przy ulicy O. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się ostateczną decyzją nakazującą całkowitą rozbiórkę tej wiaty, co nie było kwestionowane ani przez zobowiązanych, ani przez skarżącą. Tym samym niedopuszczalne było wydawanie w sprawie tej wiaty, a więc w istocie w tej samej sprawie administracyjnej, jakichkolwiek innych decyzji. Tymczasem organ I instancji umarzając w dniu [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie tej samej samowolnie wzniesionej wiaty, wydał drugą decyzję w tej samej sprawie. W dodatku decyzja ta, jako wydana na podstawie art. 105 §1 kpa jest równoznaczna z uznaniem braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433), podczas gdy przedmiotowa sprawa indywidualna podlegała merytorycznemu załatwieniu i tak właśnie została ostatecznie załatwiona przez wydanie decyzji rozbiórkowej z [...]. W tej sytuacji zasadne było uchylenie przez organ II instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] i umorzenie postępowanie organu I instancji w sprawie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty. Podstawa do wydania takiej decyzji znajduje się w prawidłowo powołanym przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z nim bowiem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Taka podstawa oznacza, że niezasadny był zarzut skargi dotyczący wadliwości rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji mającej polegać na pozbawieniu skarżącej prawa do żądania wyegzekwowania nałożonego decyzją nakazu rozbiórki. Organ II instancji nie prowadził bowiem postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją PINB w S. z [...]. Przedmiot postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję zdeterminowany został przez decyzję organu I instancji, od której odwołanie rozpatrywał WINB. Przedmiot postępowania przeprowadzonego w sprawie przez organ I instancji wyznaczony został z kolei przy wszczęciu tego postępowania, które nastąpiło z urzędu w dniu 22 września 2014 r., o czym organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 9 października 2014 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego obu instancji nie było wyegzekwowanie nakazu rozbiórki nałożonego decyzją PINB w S. z [...]. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2016.599 j.t. ze zm.), dalej egzem. adm., co w sprawie nie nastąpiło. Upomnienie, jakie zostało przesłane A. i Z. S. w dniu 19 października 2015 r. przez organ I instancji (k. I. 52 akt organu I instancji) nie wszczyna postępowania egzekucyjnego, ale jest konieczną przesłanką umożliwiającą jego późniejsze wszczęcie (art. 15 § 1 egzek. adm.). Pisma P.J. , na które powołuje się w skardze, dotyczące konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania w całości przedmiotowej rozbiórki, nie doprowadziły więc do wszczęcia takiego postępowania, gdyż to wierzyciel, którym w sprawach wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydawanych na podstawie Prawa budowlanego, jest organ I instancji, czyli w realiach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. – art. 1 pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 egzek. adm. jest wyłącznie uprawniony do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podmiot natomiast, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, może bronić swego interesu i zmierzać do wszczęcia postępowania egzekucyjnego składając skargę, o jakiej mowa w art. 6 § 1a egzek. adm. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w art. 6 § 6 tej ustawy, tj. czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarga taka nie została jednak w sprawie wniesiona, a przede wszystkim nie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przez co skarżąca nie może skutecznie zarzucać nie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania w całości przedmiotowej rozbiórki, o której twierdzi, że nie była zupełna. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Zarzut braku przeprowadzenia postępowania dwuinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa wynikał z nieodróżnienia przez skarżącą zakresu i charakteru prowadzonego w sprawie postępowania rozpoznawczego, tj. zmierzającego do wydania decyzji materialno prawnej z zakresu prawa budowlanego, od stadium postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania takiej decyzji, które to postępowania w ogóle nie zostało w sprawie wszczęte. W konsekwencji skarżąca błędnie odczytała istotę zaskarżonej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że skoro przedmiotem wadliwej decyzji organu I instancji z [...] było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania mającego zmierzać do wydania wobec inwestorów samowolnie wzniesionej wiaty jakichkolwiek nakazów rozbiórki elementów tej wiaty, to w sprawie takiej postępowanie zostało dwukrotnie przeprowadzone, ponieważ organ II instancji zasadnie ocenił, że takie postępowanie nie mogło się toczyć przed organem II instancji wobec zakończenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na terenie działki nr ewid. [...] w S. przy ul. O., decyzją rozbiórkową z dnia [...]. Nie jest prawdą, aby organ II instancji nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Przesłanki te, rozumiane tak jak to wyżej przedstawiono, zostały przedstawione z zachowaniem reguł określonych w art. 11 kpa. Powołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dotyczyły tego etapu postępowania nadzorczego z zakresu prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie zakończył się ostateczną decyzją rozbiórkową z [...]. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy było wadliwe prowadzenie postępowania już po wydaniu takiej decyzji, czego stany faktyczne zaistniałe w powołanych przez autora skargi wyrokach, w ogóle nie obejmowały. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.