II SA/Ke 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 17 lutego 2022 r. nr XXXV/220/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 17 lutego 2022 r. nr XXXV/220/2022 Rada Gminy Solec-Zdrój, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2021 r. poz. 1718 i 1728), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec-Zdrój w 2022 roku, stanowiący załącznik do tego aktu, zwany dalej "Programem". W § 11 Programu, w Rozdziale 5 "FINANSOWANIE PROGRAMU" uchwalono, że cyt. "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy Solec-Zdrój na rok 2022 w wysokości 44 000 zł. Środki w kwocie 40 000 zł wydatkowane będą na usługi, w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnianie im miejsca w schronisku, utylizację zwłok zwierząt. Środki w wysokości 3000 zł wydatkowane będą na kastrację, sterylizację zwierząt. Środki w wysokości 1000 zł wydatkowane będą na zakup karmy dla zwierząt objętych realizacją Programu i inne zakupy". W skardze na ww. uchwałę, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa, to jest: I. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej uchwały środków finansowych przeznaczonych na realizację konkretnych celów Programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, jak również brak ujęcia w zapisach uchwały kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; II. art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który przeprowadzi zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt w schronisku oraz brak wskazania konkretnego lekarza wykonującego zabieg usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu zarzutu nr I strona skarżąca podniosła, że Gmina Solec-Zdrój co prawda wskazała w § 11 Programu kwotę środków przeznaczonych na realizację zadań Programu, podano jednak zbiorczą kwotę 40.000 zł na usługi, w tym weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie im miejsca w schronisku oraz utylizację zwłok zwierząt. Takie zbiorcze przyjęcie łącznej kwoty na ww. wydatki jest, zdaniem Prokuratora, niewłaściwe i niejasne. W celu zrealizowania wymagań ustawowych należało bowiem wskazać konkretne kwoty przeznaczone na konkretne cele ustawowe – tak by z uchwały jasno wynikało, jaka kwota została przeznaczona na jaki dokładnie cel. Odtworzenie bowiem wymagań ustawowych (wskazanie środków finansowych przeznaczonych na realizację ustawowych zadań oraz sposobu wydatkowania tych środków) generuje konieczność wskazania dokładnie, na które z zadań ustawowych organ samorządowy przeznaczył jakie konkretnie środki. Tymczasem zapisy Programu są w tym zakresie nieprecyzyjne, gdyż nie jest wiadome, czy Gmina w odniesieniu do wskazanej kwoty 40.000 zł przyjęła jakiekolwiek zasady podziału tych środków na poszczególne cele i jakie są ewentualnie zasady takiego podziału – a zatem czy kwota zapewni realizację wszystkich ustawowych zadań w sposób realny. Jednocześnie w skardze zwrócono uwagę, że środki finansowe wskazane w Programie nie odzwierciedlają wszystkich celów Programu. Konieczność uregulowania w tej uchwale zadań takich jak usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt nakłada bowiem na Gminę art. 11a ust. 2 u.o.z., przy czym zadania takie z pewnością generują wydatki. Natomiast brak uwzględnienia środków na dany cel powoduje, że Program w tym zakresie staje się nierealny. W odniesieniu do zarzutu nr II strona wskazała, że brak wskazania (wraz z adresem) konkretnego lekarza, który przeprowadzi zabiegi: sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, sprawia że realizacja tych ustawowych obowiązków przez Gminę będzie pozorna. Mając na uwadze powyższe skarżący podkreślił, że ww. uchwała zawiera istotne braki – co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego w całości. W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko Prokuratora co do jej zasadności, wnosząc o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Na wstępie, przychylając się do stanowiska Prokuratora co do kwalifikacji zaskarżonej uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec-Zdrój w 2022 roku – jako aktu prawa miejscowego – należy wskazać, że w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje taki właśnie pogląd. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, dostępnym – tak jak wszystkie powołane poniżej orzeczenia – w internetowej CBOSA. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi dotyczący niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach uchwalonego zaskarżonym aktem Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Solec-Zdrój w 2022 roku. W treści § 11 Programu wskazano bowiem w sposób zbiorczy (łączny), że środki finansowe w kwocie 40 000 zł wydatkowane będą na usługi, w tym usługi weterynaryjne, odławianie bezdomnych zwierząt, transport i zapewnianie im miejsca w schronisku, utylizację zwłok zwierząt. Tymczasem usługi weterynaryjne (art. 11a ust. 2 pkt 8 uoz), odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 uoz), zapewnianie im miejsca w schronisku (art. 11a ust. 2 pkt 1 uoz) są osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że użycie w art. 11a ust. 5 uoz sformułowania "program zawiera" powoduje konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu – to jest zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 703/20). Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 703/20). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Ponadto, analizując przepis § 11 zaskarżonego Programu należy stwierdzić, że środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji nie odzwierciedlają wszystkich celów tego Programu. W tym zakresie, jak trafnie podniesiono w skardze, lokalny prawodawca nie uwzględnił konieczności zapewnienia finansowania wszystkich zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Uchwalając zakwestionowany akt prawa miejscowego pominięto bowiem zapewnienie finansowania zadań polegających na usypianiu ślepych miotów, wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5, 6, 7 u.o.z.). Z tego wynika, że Program nie przewiduje w ogóle środków finansowych na realizację tych celów. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). W świetle powyższych rozważań, treść § 11 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec braku określenia – nie tylko w sposób precyzyjny, odrębny dla każdego zadania – ale również obejmujący wszystkie obligatoryjne zapisy u.o.z. o rozdysponowaniu środków pieniężnych na realizację Programu – zasadniczych dla jego realizacji – już tylko z tego powodu zaskarżona uchwała podlegała w całości stwierdzeniu nieważności. Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący braku wskazania w treści załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który ma za zadanie przeprowadzać zabiegi obligatoryjnej sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów. W § 6 ust. 3 Programu wskazano ogólnie, że przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych wykonywane będzie przez lekarza weterynarii. Podobnie jeśli chodzi o usypianie ślepych miotów, w § 9 ust. 3 przyjęto, że zabieg uśpienia na zasadach określonych w pkt. 1 przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii. Jak zaś trafnie przytoczono w uzasadnieniu skargi – za wyrokiem WSA w Kielcach z 29 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 545/22 i przywołanym w nim bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych – ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 311/22, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, z 9 listopada 2021r., sygn. II SA/Bd 984/21, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19, wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.