II SA/Ke 436/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi G.Z. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem nr [...] z [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z 9 lutego 2020 r. G.Z. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę zaległych środków finansowych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 77 dni roboczych wraz z ustawowymi odsetkami od 26 lutego 2019 r. lub wydania decyzji dotyczącej przysługującego świadczenia. Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy Komendant Wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W tym zakresie wskazano, że wyrokiem z 30 października 2018 r. o sygn. akt. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej. Zakwestionowany przepis utracił moc prawną od 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powyższe doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, która – wobec obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa – uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Stan taki będzie istniał aż do czasu ustanowienia przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, w jaki sposób należy dokonywać naliczeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (określenie właściwego wskaźnika). W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie przedmiotowego postępowania (art. 61a § 1 kpa). Brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy, spełniający standardy konstytucyjne, mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, oznacza bowiem tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania zgłoszonego żądania. Natomiast rozpoznanie merytoryczne wniosku stanowiłoby naruszenie normy art. 6 kpa, formułującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, G.Z. zarzucił, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności art. 115a, a jedynie części dotyczącej sposobu wyliczania ekwiwalentu. Regulacja określająca uprawniania policjanta do ekwiwalentu w razie zwolnienia ze służby pozostała bez zmian. W orzeczeniu TK orzekł, że świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie za przepracowany jeden dzień roboczy. Wyrok ma moc prawa powszechnie obowiązującego, co w istniejącym stanie prawnym daje możliwość zrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który w tym przypadku stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów administracji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak się przyjmuje, inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, dostępne – jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia - na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w wyroku z 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14 wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jak się przyjmuje (por. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 74/19), ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta niewątpliwie ma charakter administracyjny, a ponadto, w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102) orzekł, że: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem. Powyższe okoliczności nie powodują jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Z całą pewnością zaś nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Co więcej, jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Na gruncie w/w wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, że doszło do istotnego naruszenia art. 61a § 1 kpa wobec braku podstaw do jego zastosowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie do wszczęcia postępowania, a w jego toku organy uwzględnią przywołaną wyżej wykładnię prawa.