II SA/Ke 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej Zawichost z dnia 21 lutego 2011 r., nr V/26/2011 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 436/21 Uzasadnienie W dniu 21 lutego 2011 r. Rada Miejska Zawichost, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr V/26/2011, w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 2 ust. 1 cyt. uchwały wskazano, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawichoście; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Posterunku Policji w Zawichoście; 4) Szkół z terenu Gminy Zawichost; 5) Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej; 6) Kuratorzy sądowi; Imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami. W § 2 ust. 2 wskazano, że "każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Z kolei w § 4 określono, że "szczegółowy zakres prac zespołu, w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza określony zostanie w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy w Zawichoście". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym poniżej zakresie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: – art. 9a ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy ustawy nie upoważniają Rady Miejskiej do określania katalogu tych podmiotów, ponieważ zostały one wyczerpująco wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; – art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 2 ust. 2 uchwały dot. złożenia przez każdego członka zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 4 uchwały, iż "szczegółowy zakres prac zespołu interdyscyplinarnego, w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza określony zostanie w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza", w sytuacji gdy zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Miejska winna określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że wniesiona skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dniu 27 maja 2020 r. Rada Miejska Zawichost podjęła bowiem uchwałę Nr XVIII/114/20 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podniósł, że zastosowanie zaskarżonej uchwały nie jest możliwe do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, a stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy wyjaśnić, że od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym zapis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest wadliwy, przy czym wadliwość ta ma charakter istotny. Zgodnie z tym przepisem: "W skład zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawichoście; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Posterunku Policji w Zawichoście; 4) Szkół z terenu Gminy Zawichost; 5) Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej; 6) Kuratorzy sądowi; Imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami". Po pierwsze, katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego został wyczerpująco uregulowany w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 3 tej ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Po drugie, treść zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji nie odpowiada dokładnie treści art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada Miejska w Zawichoście pominęła bowiem, wskazany w cyt. przepisach, udział organizacji pozarządowych oraz możliwość udziału prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro organ podjął próbę powtórzenia regulacji u.p.p.r. dotyczących składu zespołu interdyscyplinarnego w uchwalonym regulaminie, powinien to uczynić w sposób kompleksowy, mając na względzie konieczność zapewniania komunikatywności, jednoznaczności i czytelności tekstu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada Miejska w Zawichoście wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stwierdzenia nieważności wymaga również § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że "każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Regulacja tej treści stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Po pierwsze więc, zgodnie z wolą ustawodawcy obowiązek złożenia oświadczenia dotyczy także grup roboczych, co prawodawca gminny pominął. Po drugie, oświadczenie powinno zostać złożone "przed przystąpieniem do wykonywania czynności", a nie jak wskazano w kwestionowanym przepisie "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu". Po trzecie, wg ustawy poufność dotyczy informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, podczas gdy w świetle uchwały dotyczy "wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Po czwarte, prawodawca gminny nie uwzględnił obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym. Po piąte wreszcie, przepisy u.p.p.r. nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (ponieważ w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Trafny okazał się również trzeci z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej i wskazania w § 4 zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres prac zespołu interdyscyplinarnego, w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza, określony zostanie w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy w Zawichoście". W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to rada gminy jest upoważniona do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i nie ma kompetencji do scedowania tego upoważnienia na inny podmiot. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.