II SA/Ke 440/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2016r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z 4 marca 2016r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. - od decyzji z 8 stycznia 2016r., w której Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej we wsi K. w gminie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 402/10 o pow. 0,1002 ha, stanowiącej własność M. D., przez udzielenie P. sp. z o.o, zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. ustanowienia pasa strefy kontrolowanej zgodnie z decyzją Wójta Gminy S. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 31 lipca 2014r. oraz decyzją SKO z dnia 21 października 2014r.; w punkcie 2 orzekł, iż pas strefy kontrolowanej gazociągu DN500 na działce nr 402/10 - na czas jego eksploatacji wynosić będzie ok. 55,7 m2 w odległości ok. 2,5m wzdłuż granicy działki od jej wschodniej strony - jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem; w punkcie 3 zobowiązał właścicielkę nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń; w punkcie 4 zobowiązał P. Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót zaznaczając, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody; w punkcie 5 wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 8 stycznia 2016r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 31 lipca 2014 r. Wójt Gminy S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski. Decyzja ta objęła swym zakresem m.in. działkę 402/10 we wsi K., gmina S.. Decyzją z dnia 21 października 2014 r., SKO utrzymało w mocy ww. decyzję. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. zostały spełnione. Inwestor bowiem podejmował rokowania z właścicielką działki nr 402/10, przedstawiając warunki udostępnienia nieruchomości. Rokowania te nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia zgody na lokalizację pasa strefy kontrolowanej na w/w działce. Wobec odmowy przyjęcia przez stronę zaproponowanych warunków, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z wniosku tego wynika, iż przez działkę nr 402/10 nie będzie przechodzić żaden ciąg ani urządzenie do przesyłania lub dystrybucji lecz jedynie będzie na niej w niewielkiej części ustanowiona strefa kontrolowana gazociągu. Szerokość strefy kontrolowanej dla planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 będzie wynosiła 8 m (tj. po 4 metry od osi gazociągu) i wynosić będzie na działce nr 402/10 powierzchnię ok. 55,7 m2. Szerokość strefy jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013. poz. 640). Ograniczenia związane z projektowanym na działce 402/10 pasem strefy kontrolowanej gazociągu sprowadzają się do zakazu wznoszenia w strefie obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów, sadzenia drzew oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W kwestii uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości Wojewoda zauważył, że – jak wskazał inwestor – nowy gazociąg zapewni przesył gazu ziemnego z Sandomierza w kierunku Ostrowca Świętokrzyskiego i Kielc. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców. Obecnie eksploatowany gazociąg DN 500 pracuje na granicy możliwości technicznych oraz uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie tych miejscowości. Ponadto jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i zmian kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Zdaniem wnioskodawcy zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu. Przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek oraz utrudniło lub wręcz uniemożliwiło zastosowanie urządzeń diagnostycznych. Wiązałoby się to także ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał, za inwestorem, iż projektowany przebieg pasa strefy kontrolowanej gazociągu na działce nr 402/10 jest trasą ingerującą w jak najmniejszym stopniu w prawo własności i jednocześnie pozwalającą inwestorowi na zrealizowanie celu publicznego. Odnośnie podniesionej w odwołaniu kwestii prawomocności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wojewoda stwierdził, że decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, co daje inwestorowi podstawę do żądania wykonania praw określonych w decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust 1 u.g.n. poprzez ograniczenie niniejszą decyzją sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji liniowej, która to decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2016r. 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, poprzez niepełną i nienależytą ocenę materiału dowodowego oraz niewskazanie prawidłowych podstaw prawnych decyzji, wskutek czego nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie; 3. art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na niepełnym i nietrafnym uzasadnieniu decyzji, które nie odnosi się w sposób wyczerpujący do zgromadzonego materiału dowodowego, nie odwołuje się do skonkretyzowanych norm i regulacji, jak również traktuje zgromadzony materiał dowodowy w sposób pobieżny; 4. art. 6 oraz art. 124 ust 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że samo ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu wysokoprężnego stanowi cel publiczny uzasadniający zastosowanie nadzwyczajnej instytucji ograniczenia korzystania z nieruchomości; W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13.02.2014r. sygn. akt II OSK 2203/12 ) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem składu orzekającego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest między innymi sytuacja, gdy wyrokiem Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Należy również podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. (por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie, przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu była decyzja dotycząca ograniczenia sposobu korzystania ze stanowiącej własność skarżącej nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 402/10 przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. ustanowienia pasa strefy kontrolowanej. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnieść przede wszystkim należy, że decyzja wydana na podstawie cytowanego przepisu musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, przy czym zakres tego ograniczenia ma być zgodny z planem miejscowym, lub w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji lokalizacyjnej nie następuje ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości, lecz dopiero na podstawie jej ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zatem wydanie decyzji lokalizacyjnej jest jednym z warunków wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania ze stanowiącej własność skarżącej nieruchomości - działki nr 402/10, nastąpiło na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z 31 lipca 2014 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,3 MPa relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski o długości 630m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o długości 4,5m, budowie kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, oznaczenia trasy gazociągu, w miejscowości K., gmina S. na działkach nr ewid.: 29/7, 29/6, 29/9, 29/8, 29/2, 28, 27/14, 27/13, 402/8, 402/7, 402/5, 402/4, 402/2, 402/10, 402/9, 403, 26/4, 26/5, 24, 23/5, 23/1, 22, 21/2, 21/4, 21/3, 20/8, 19/8, 18/4, 17/1, 16/6, 15, 14, 13/6, 13/5, 12/2, 12/1, 11, 10, 9, 8/1, 8/2, 7/2, 6, 5/2, 5/3 4, 1,2, 3/4, 416. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji 21 października 2014 r., kiedy SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Następnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1091/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z 31 lipca 2014 r. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 27 lipca 2016r. Nie budzi więc wątpliwości, że w dniu wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji tj. 4 marca 2016 r., w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która mogła stanowić podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Sytuacja ta uległa jednak zmianie po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku z dnia 17 marca 2016 r., w wyniku którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tą decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145 § 1 pkt 8 kpa wynika, że postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Tożsame stanowisko zajmują w tej kwestii Barbara Adamiak (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). Wskazani autorzy uważają, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Podobne stanowisko zajmuje T. K. (tenże, "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Autor ten przyznaje, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, dostępne na www.orzeczeniansa.gov.pl). Zatem wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja, w odniesieniu do której stwierdzono niezgodność z prawem, oznacza wydanie aktu z naruszeniem prawa, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., mieszczą się zaś wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Godzi się nadto zauważyć, iż w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku (por. wyrok NSA a dnia 10 marca 2016r., I OSK 1760/14). Okoliczność ta spełniła się na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem jak wskazano powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1091/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z 31 lipca 2014 r, a wyrok ten uprawomocnił się z dniem 27 lipca 2016r. Wskazane wyżej naruszenie prawa przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Mając na uwadze przyczynę uchylenia obu decyzji zbędne było odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji mając na uwadze przedstawione wyżej wywody podejmie stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika procesowego – 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).