II SA/Ke 443/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J.Ż. na postanowienie z [...] wydane przez Wójta Gminy, w sprawie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji z [...] wydanej przez Urząd Wojewódzki , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że znajdującą się w aktach decyzją wydaną w dniu [...] przez Urząd Wojewódzki stwierdzono, że istnieje związek przyczynowy między eksploatacją ujęcia wody nr 3 w rejonie Z. prze Dyrekcję Inwestycji Miejskich a zanikiem wody w studniach gospodarczych, m. in. J.Ż.W związku z tym w punkcie II tej decyzji zobowiązano Dyrekcję Inwestycji Miejskich do podłączenia posesji poszkodowanych mieszkańców, w tym i skarżącego do wodociągu, a do czasu wykonania podłączenia, do dostarczania wody w określonych ilościach. J.Ż. wnioskiem z 15 stycznia 2018 r. skierowanym do Wojewody domagał się wykonania decyzji administracyjnej z dnia [...] w przedmiocie zobowiązania Dyrekcji Inwestycji Miejskich do bezpłatnego dostarczania wody do jego gospodarstwa domowego. Pismem z dnia 5 marca 2018 r. Wojewoda na podstawie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018.1314 t.j.), dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, przekazał wniosek J.Ż. według właściwości Wójtowi Gminy. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. W świetle natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328), zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśniając, że z sentencji decyzji Urzędu Wojewódzkiego wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowe miało dostarczać wodę poszkodowanym jej zanikiem mieszkańcom, w tym J.Ż. wyłącznie do czasu podłączenia ich gospodarstw do sieci wodociągowej. Skoro warunek ten został w stosunku do skarżącego spełniony, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest nieuzasadniony. Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia J.Ż. oraz oceniając, czy decyzja z dniu [...] wydana przez Urząd Wojewódzki została wykonana, Kolegium stwierdziło, że tak, gdyż z brzmienia punktu II tej decyzji wynikało, że przedsiębiorstwo wodociągowe miało obowiązek dostarczania wody poszkodowanym jej zanikiem mieszkańcom we wskazanych ilościach, wyłącznie do czasu podłączenia ich gospodarstw do sieci. Brak jest natomiast w decyzji z [...] zapisu o bezpłatnym dostarczaniu wody poszkodowanym mieszkańcom Zachełmia, po okresie podłączenia ich gospodarstw do sieci wodociągowej. Skoro więc obecnie gospodarstwo J.Ż. jest do sieci wodociągowej podłączone, to brak jest w sprawie obowiązku do wyegzekwowania. Dlatego Wójt Gminy miał podstawy do odmowy wszczęcia wnioskowanego przez J.Ż. postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie wykonanie decyzji z [...]wypełniło uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, J.Ż. wniósł o oddalenie zaskarżonego postanowienia oraz wykonanie decyzji administracyjnej z [...] w przedmiocie wszczęcia egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wobec Wodociągów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja nr [...] wydana [...] przez Urząd Wojewódzki jest ostateczna i nigdy nie została uchylona. Jej postanowienia są następstwem szkody w postaci całkowitego zaniku wody w studniach kopanych mieszkańców wsi Zachełmie, powstałej w wyniku eksploatacji ujęcia wody nr 3 w Z. W uzasadnieniu tamtej decyzji Urząd Wojewódzki przyznaje dostarczanie wody w niezbędnych ilościach, oraz docelowe przyłączenie posesji do wodociągu w ramach rekompensaty za nieodwracalne zniszczenie studni kopanej nr [...]. W oparciu o tę decyzję Dyrekcja Inwestycji Miejskich wybudowała oddzielny wodociąg do posesji P., a w okresie budowy, która trwała 2 lata, dowożono bezpłatnie wodę. Również w latach 1976 – 1991 na mocy tej samej decyzji dostarczano wodę wybudowanym wodociągiem nieprzerwanie i bezpłatnie. Po przejęciu jednak w 1991 r. całego systemu wodociągowego Z. przez Związek Komunalny Wodociągów i Kanalizacji, wymuszono na właścicielu posesji P. zawarcie umowy na odpłatne dostarczanie wody, powołując się na wybiórcze przepisy prawa i grożąc odcięciem wody. Zdaniem skarżącego jest oczywiste, że rekompensatą za szkodę nie może być zakup wody od firmy, która tę szkodę wyrządziła. Choć w decyzji z [...] brak jest zapisu o bezpłatnym dostarczaniu wody, to brak jest również zapisu o zakupie wody przez osoby poszkodowane. Jest natomiast zapis o rekompensacie, co jest jednoznaczne z odszkodowaniem, którym jest nieodpłatne dostarczanie wody do posesji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2018.1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, w nawiązaniu do wniosków zawartych w skardze należy zauważyć, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd administracyjny zostały określone w przepisach p.p.s.a., w tym w przytoczonym art. 145 § 1 p.p.s.a. Wśród tych rozstrzygnięć nie znalazło się wnioskowane przez skarżącego "oddalenie" zaskarżonego w sprawie postanowienia SKO z dnia [...]. Z przytoczonych na wstępie przepisów wynika ponadto, że sąd administracyjny nie rozstrzyga wniosku złożonego przez stronę, ale kontroluje, czy wniosek ten i wynikła z niego sprawa administracyjna została prawidłowo rozstrzygnięta przez organy administracji. Powyższe oznacza, że Sąd nie mógłby uwzględnić żądań skargi nawet wtedy, gdyby skarga ta okazała się zasadna. Taka sytuacja nie miała jednak w sprawie miejsca. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przywołany przepis wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, LEX nr 1305801). Przez "inne uzasadnione przyczyny", należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ponadto okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z jego treści (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278). Organ jest zatem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy stwierdzi, że zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca uruchomienie tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono również stanowisko, że powyższe reguły mogą mieć zastosowanie również w sprawach egzekucyjnych. W szczególności w sytuacji efektywnego wyegzekwowania należności, czy też wykonania obowiązku, nie istnieje przedmiot postępowania. Wskazuje się, że osiągnięcie zasadniczego celu postępowania egzekucyjnego skutkuje zakończeniem tego postępowania. W konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z powołanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej został już zrealizowany, polega na przyjęciu, że postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2013 r. sygn., akt I SA/Bk 220/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 119/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 435/13). Wskazana sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Przedmiotem wniosku J.Ż. z 15 stycznia 2018 r. było wykonanie decyzja nr [...] wydanej [...] przez Wojewodę na podstawie art. 13 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158). Właściwym do rozpatrzenia tego wniosku w pierwszej instancji był Wójt Gminy, co prawidłowo ocenił i uzasadnił w zawiadomieniu z 5 marca 2018 r. Wojewoda, kierując się treścią art. 20 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, z którego wynika, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie między innymi zadań własnych oraz treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328), z którego wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę, jest zadaniem własnym gminy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Organ przyjął, że wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Wojewody z [...] zostały wobec właściciela działki nr [...] położonej w Z. wykonane. Z taką oceną należy się zgodzić. W szczególności rację ma SKO o ile twierdzi, że z punktu II decyzji z [...] wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowe miało obowiązek dostarczania wody poszkodowanym jej zanikiem mieszkańcom we wskazanych ilościach, wyłącznie do czasu podłączenia ich gospodarstw do sieci. Brak jest natomiast w decyzji z [...] zapisu o bezpłatnym dostarczaniu wody poszkodowanym mieszkańcom Z., po okresie podłączenia ich gospodarstw do sieci wodociągowej. Skoro więc obecnie gospodarstwo J.Ż. jest do sieci wodociągowej podłączone, to brak jest w sprawie obowiązku do wyegzekwowania. Należy wyrazić pogląd, że mające podlegać egzekucji administracyjnej obowiązki, zwłaszcza o charakterze niepieniężnym, muszą być jasno i jednoznacznie określone w decyzjach, z których takie obowiązki mają wynikać. Restrykcyjny wobec dłużnika charakter egzekucji, w tym również egzekucji administracyjnej powoduje, że nakładane na niego obowiązki muszą być określane w sposób bezpośredni, prosty, stanowczy i wykluczający różną interpretację. Obowiązków takich nie można domniemywać, czy wywodzić w drodze wykładni, zwłaszcza prowadzonej a contrario. Nieuprawniona jest w związku z tym zaprezentowana w skardze wykładnia, że za istnieniem dochodzonego w sprawie obowiązku bezpłatnego dostarczania wody mającego wynikać z decyzji z [...], mimo braku w tej decyzji zapisu o bezpłatnym dostarczaniu wody, ma przemawiać równoczesny brak w niej zapisu o zakupie wody przez osoby poszkodowane. Należy ponadto zauważyć, że powołany w uzasadnieniu skargi zapis o rekompensacie, jednoznacznej - w ocenie skarżącego - z odszkodowaniem, którym jest nieodpłatne dostarczanie wody do posesji, nie znalazł się w osnowie decyzji Wojewody z [...], tylko w jej uzasadnieniu. Osnowa tej decyzji natomiast w sposób całkowicie jednoznaczny ogranicza nałożony na Dyrekcję Inwestycji Miejskich obowiązek dostarczania S. Ż. 450 l wody na dobę, do czasu wykonania podłączenia jego posesji do wodociągu. To podłączenie natomiast nastąpiło już w latach 70-tych ubiegłego wieku, co nie było w sprawie sporne. Na koniec ubocznie należy zauważyć, że wbrew ustaleniom organów obu instancji, decyzja Wojewody nr [...] z dnia [...] nie dotyczyła skarżącego J. Ż. ale S. Ż. przy czym organy nie wyjaśniły, czy J.Ż. jest następcą prawnym S. Ż. zwłaszcza w zakresie praw wynikających ze wspomnianej decyzji. Zaniechanie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż ewentualny brak po stronie J.Ż. przymiotu strony w sprawie rozstrzyganej przez organy obu instancji, również jest jedną z przewidzianych w art. 61a kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a więc takiego rozstrzygnięcia, jakie w sprawie zapadło. Powyższe rozważania potwierdzają, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych wynikających z decyzji nr [...] wydanej [...] przez Wojewodę, była zasadna. Dlatego skarga na postanowienie SKO utrzymujące w mocy taką odmowę podlegała oddaleniu, o czym WSA w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.