II SA/Ke 444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. D., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 11.370,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność J. D., powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania wskazując, że zostało ono wszczęte 19 maja 2010r. w związku z zatwierdzeniem na wniosek skarżącego, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] podziału nieruchomości [...]. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 26 lipca 2010r. rzeczoznawca majątkowy określiła, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 37.900,00 zł. Do ustalenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przeprowadzono analizując i charakterystykę rynku nieruchomości. Określone zostały cechy rynkowe wpływające na poziom cen na rynku lokalnym. W związku z tym organy przyjęły operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy potwierdziła jego aktualność w klauzuli z dnia 2 lipca 2012r. zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu 13.05.2010r. W dacie tej obowiązywała uchwała Nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 11.370,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, że wyliczony w operacie szacunkowym wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału wynosi 37 900,00 zł, zatem opłata adiacencka wynosi 11.370,00 zł (37 900,00 zł x 30% = 11 370,00 zł).Dalej organ wskazał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z art. 98 a u.g.n. oraz zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zmianami). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia J. D. zarzucił: 1) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zebranie niekompletnego materiału dowodowego oraz dowolność w jego ocenie i interpretacji, 2) naruszenie art. 10 § 1 i 81 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do ich dyspozycji, a w konsekwencji pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, pozbawienie udziału w sprawie na każdym etapie postępowania, a także uznania okoliczności za udowodnione bez dania możliwości stronie do wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący wskazał również na błędy merytoryczne i formalne w sporządzonym operacie szacunkowym dotyczącym określenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości ozn. nr 26/4 dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia 15 stycznia 2013r.), skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących operatu wskazując na brak w wycenie: 1) podobieństwa nieruchomości przyjętych do tej do wyceny, czego wymaga art. 4 ust. 16 u.g.n., 2) opisu nieruchomości przyjętych do wyceny, 3) uzasadnienia wartości parametrów przyjętych dla opisu nieruchomości podobnych. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przytaczając treść art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazał, że z operatu szacunkowego wynika, iż wycenę wykonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Wyboru podejścia dokonano na podstawie art. 154 u.g.n., uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Dla potrzeb wyceny, analizie poddano grupy nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne -jako przedmiotu prawa własności, tj. nieruchomości gruntowe z dojazdem drogą gruntową, których ceny transakcyjne kształtowały się w granicach od 20 do 30 zł za m2. W zakresie nieruchomości przyjętych do porównania dla ustalenia wartości działek po podziale ceny transakcyjne kształtowały się w granicach 23,70 do 30 zł za m2. Dokonując wyceny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania rzeczoznawca wziął pod uwagę następujące cechy i wagi: położenie (20%), wielkość działki (20 %), uzbrojenie (20 %), otoczenie (20 %). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy zawartą w operacie szacunkowym różnica wartości nieruchomości przed i po jej podziale zamyka się kwotą 37.900,00 zł, to opłata adiacencka wynosi 11.370,00 zł (37.900,00 zł x 30% = 11.370,00 zł). Operat, zdaniem Kolegium, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że pismem z dnia 12 lipca 2012 r. zawiadomiono stronę postępowania o przygotowanym do wydania decyzji materiale dowodowym i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w szczególności z operatem szacunkowym. W dniu 27 lipca 2012 r. J. D. zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i otrzymał kserokopię operatu szacunkowego, zatem w ocenie organu, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest nieuzasadniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. D. zarzucił zaskarżonej decyzji organu odwoławczego: 1) naruszenie prawa procesowego poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci braku własnoręcznego podpisu; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie składanych w toku postępowania odwoławczego argumentów i zarzutów i brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie i niewłaściwie wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, które to błędy były już wskazywane w toku postępowania, a mianowicie: - oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnym operacie szacunkowym, - braku wskazania w operacie desygnatów cech nieruchomości, - nieaktualności transakcji nieruchomościami wskazanymi jako nieruchomości podobne, - niewłaściwie dobranych nieruchomościach podobnych pod względem ich powierzchni, - przyjęcia w operacie tego samego zestawu nieruchomości podobnych pod względem powierzchni, tak do wyceny działki dzielonej jak i do wyceny działek powstałych w wyniku podziału, co stanowi naruszenie zasad i reguł wyceny. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że skarżący już w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013r. podnosił zarzuty, które zostały powtórzone w skardze. Organ odwoławczy, poza odniesieniem się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. faktycznie do tych zarzutów się nie odniósł. Tak więc poza innymi wadami, o których w dalszej części rozważań, decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że Kolegium w istocie nie odniosło się merytorycznie do stawianych przez skarżącego zarzutów co do operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, nie można uznać za spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie, które nie zawiera ustosunkowania się przez organ do zarzutów odwołania. Powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji ogólnie na zgodność z prawem sporządzonego operatu, omówienie zastosowanego przez biegłego podejścia i metody oraz przytoczenie cen transakcyjnych szacowanych nieruchomości bez nawiązania do zarzutów stawianych przez stronę w stosunku do operatu, uzasadnia stwierdzenie naruszenia przez organ nie tylko art. 107 § 3 k.p.a. ale również art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Kierując się treścią ww. przepisu należy stwierdzić, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia – stanowiącego integralny składnik decyzji – jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12.05.2000r., sygn. akt. I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie dla stosowania zasad postępowania administracyjnego tj. zasady przekonywania ( art. 11 k.p.a.), jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli ( art. 8 k.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ orzekający obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, które legły u podstaw załatwienia sprawy. Powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów strony podnoszonych w trakcie postępowania - w tym w szczególności wskazanych w odwołaniu ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.01.2012r., sygn. akt. II SA/Kr 1873/11,LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.12.2008r., sygn. akt. II SA/Po 382/08, LEX nr 528343). Ewentualne pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych i zarzutów podnoszonych przez stronę mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza bowiem przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W kontekście przedstawionych rozważań zasadny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu i piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013r. w szczególności nie odniósł się do zarzutu braku uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości wszystkich jej istotnych cech. Skarżący wskazywał bowiem, że w operacie szacunkowym brak jest wskazania desygnatów cech nieruchomości. Zarzucał również brak w operacie przyjęcia nieruchomości podobnych pod względem ich powierzchni oraz przyjęcie tego samego zestawu nieruchomości podobnych pod względem powierzchni, tak do wyceny działki dzielonej jak i do wyceny działek powstałych w wyniku podziału. Zgodnie z art. 98a w związku z art. 146 ust. 1 a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii (operatu szacunkowego) rzeczoznawcy majątkowego. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną moc dowodową ma istotne znaczenie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak, że jest on dla organów administracji wiążący. W orzecznictwie wskazuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego. Innymi słowy, organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę zobowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej. To bowiem na organie ciąży obowiązek podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Ocena wartości dowodowej złożonego operatu dotyczy zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, zatem podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. W ramach tej oceny organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej obowiązany jest zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanym przepisem, ale również skontrolować to, czy jest on zupełny i logiczny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy ( por. np.: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 852/07; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 373/09; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 379/10). Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. D., biegła zastosowała podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości. Mając na uwadze, że operat szacunkowy został sporządzony w celu ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, w celu ustalenia, czy na skutek podziału faktycznie zwiększyła się wartość nieruchomości, przy zastosowanej przez biegłego metodzie korygowania ceny średniej konieczna była znajomość cen przynajmniej 22 transakcji:11 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości przed podziałem (a więc nieruchomości o powierzchni 1,1243 ha) oraz 11 transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości powstałych na skutek podziału, a więc nieruchomości o wielkości zbliżonej do tej, jaką mają poszczególne działki po podziale. Skoro zgodnie z art. 98a u.g.n. jedynym kryterium uzasadniającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie podziałem, to w operacie szacunkowym biegły winien wykazać, poprzez wskazanie cen wynikających z konkretnych transakcji, że ceny 1 m2 nieruchomości o większej powierzchni są niższe niż ceny 1 m2 działek o małej powierzchni, takiej jak po podziale. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego do ustalenia opłaty adiacenckiej wskazuje (str. 11-14 operatu), że te same transakcje posłużyły do ustalenia ceny m2 nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale. W obu przypadkach cena minimalna ustalona została na 20 zł, a cena maksymalna na 30 zł. (str.12 i 14 operatu). Różnica pomiędzy wyceną nieruchomości przed podziałem (21,75 za 1 m2 ) i po podziale (25,12 zł za 1 m2 ) nie wynika więc z różnic w cenach transakcyjnych, ale z przyjęcia przez rzeczoznawcę różnych współczynników korekcyjnych: 0,9 dla nieruchomości przed podziałem i 1 po podziale oraz różnej " wartości wsp" ( bez określenia co znaczy to określenie i skąd wzięła się różnica tej wartości: w tabeli na str.12 dot. wyceny nieruchomości przed podziałem wpisano w rubryce dotyczącej "wartości wsp" przy wielkości działki 0,17, natomiast w tabeli na str. 15 dotyczącej wartości po podziale w analogicznym miejscu 0,21) i są to jedyne różnice, mające uzasadnić wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, wbrew bowiem stanowisku organów, sporządzony w rozpoznawanej sprawie operat nie mógł stanowić dowodu pozwalającego nie tylko na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej ale także dowodu na to, że faktycznie na skutek podziału wartość nieruchomości skarżącego faktycznie wzrosła. Ze względu na powyższe zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8. art. 77 i 80 K.p.a., a decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz poprzez zaakceptowanie operatu nie odpowiadającego wymogom prawa - z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 98a, art. 153 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze określony w art. 98a u.g.n. termin do ustalenia opłaty adiacenckiej.