II SA/Ke 450/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi H. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 15 czerwca 2023 r. nr LXXVII/1563/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę. W dniu 15 czerwca 2023 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę nr LXXVII/1563/2023, którą odmówiła spółce A (zwanej też dalej "Spółką") ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (od 1 do 8 budynków) wraz z usługami i handlem w parterze w części budynków, garażami podziemnymi, miejscami postojowymi naziemnymi na działkach o nr ewid. [...] przy ul. [...] (§ 1 ust. 1). Uchwalono, że granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oznaczono na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały (§ 1 ust. 2), powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Kielce (§ 2), z zastrzeżeniem że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 15 lutego 2023 r. do Urzędu Miasta Kielce wpłynął wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Uzupełniony wniosek został zweryfikowany oraz sprawdzony pod względem formalnym. Z uwagi na to, że spełnił wszystkie wymogi specustawy mieszkaniowej, jak i uchwały Nr LVIII/1128/2022 z dnia 17 lutego 2022 r. Rady Miasta Kielce w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dz.U. Woj. Święt. z 2022 r. poz. 832) oraz był kompletny, został poddany dalszej procedurze. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Kielcach (dalej też jako "GKUA" lub "Komisja") w sporządzonej przez siebie opinii przedstawiła szereg uwag, zarzucając m.in. niedostateczną analizę powiązań przestrzennych i funkcjonalnych, skutkującą niewłaściwą decyzją o jednostkowej zmianie przeznaczenia fragmentu jednorodnego uprzednio obszaru o charakterze przemysłowym, na cele mieszkaniowe. Komisja wyraziła obawę w związku z potencjalnymi konsekwencjami takiego działania. Ponadto Komisja wyraziła zdanie, iż załączona do wniosku koncepcja urbanistyczno-architektoniczna nie wypełnia zakresu określonego w art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy. Komisja zwróciła uwagę na klasyfikację terenu inwestycji w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce oraz przyjęte przez wnioskodawcę zbyt wysokie wskaźniki intensywności zabudowy, nieuwzględniające kontekstu funkcjonalnego i przestrzennego. Osoby składające uwagi (w liczbie czterech) podnosiły między innymi kwestie konieczności przeprowadzenia remontu ul. [...], w tym z wybudowaniem infrastruktury parkingowej czy przystanków autobusowych, niewłaściwą lokalizację przedmiotowej zabudowy w obszarze o charakterze przemysłowym, a także sugerowały zmniejszenie intensywności zabudowy i zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z ustawą inwestor otrzymał kopie uwag, opinii i uzgodnień - do wiadomości. Nie dokonał dalszych modyfikacji złożonego wniosku. Jeśli chodzi o stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, w uzasadnieniu uchwały wskazano, że według aktualnie dostępnych danych statystycznych (za 2021 r.) stan zasobów mieszkaniowych w mieście Kielce przedstawia się następująco: ilość mieszkań: 90006, powierzchnia użytkowa mieszkań: 5 365 182 m2, ilość izb: 299 233. Ilość mieszkańców: 185 480. Statystycznie przypadało 0,62 osoby na izbę i 28,9 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca, przy czym za izbę uważa się pokoje oraz kuchnie o powierzchni powyżej 4,0 m2 z bezpośrednim oświetleniem dziennym. W ostatnich pięciu latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych - średnio przybywało około 1270 mieszkań rocznie, w 2022 r. udzielono pozwoleń na budowę 1729 mieszkań. Wzrost ten następował pomimo ciągłego spadku liczby mieszkańców (1949 os./rok w 2021 r.). Tempo spadku liczby mieszkańców w skali miasta jak i województwa jest podobne. Niezależnie od tego spadku z szacunków GUS wynika przewidywany wzrost liczby gospodarstw domowych w województwie przez najbliższe lata. Prognozy demograficzne GUS bazujące na wynikach spisu powszechnego z 2011 r., nie uwzględniają skokowego spadku przyrostu naturalnego związanego z epidemią COVID-19 a także wzrostu migracji z tytułu wojny w Ukrainie. Wzrost liczby mieszkań związany jest zarówno z polepszaniem się warunków mieszkaniowych istniejących już gospodarstw, jak również zasiedlaniem lokali w nowo powstałych gospodarstwach domowych. Tempo budowy mieszkań nie zaspokaja jednakże w pełni niedoborów z lat ubiegłych. W szczególności nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach. Obecnie na koniec 2021 r. na liście osób oczekujących na najem socjalny lub komunalny lokalu znajdowało się 1248 gospodarstw domowych (w liczbę tę wliczono 897 oczekujących na najem socjalny lokali i najem socjalny 194 lokali w ramach realizacji wyroków eksmisyjnych). Odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego. Nadał wiele lokali jest przeludnionych lub o niepełnym wyposażeniu. Ponadto obserwuje się tendencje do ucieczki mieszkańców z tzw. "wielkiej płyty". Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu, ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie. Reasumując, potrzeby mieszkaniowe w mieście Kielce nie są w pełni zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Ponadto istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. Analizując potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że na podstawie analiz i obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce oraz informacji wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce przyjętego uchwałą Nr 580/2000 r. Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. z późn. zm.: powierzchnia terenów wyznaczonych w studium a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo: 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), z czego 16 ha na obszarach objętych planami miejscowymi, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planami miejscowymi. Powierzchnia ta jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Dalej w uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przedmiotowy wniosek nie uzyskał pozytywnej opinii Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami. Ponadto GKUA w swojej opinii przedstawiła szereg uwag, o których mowa wyżej. Zarówno Komisja Radnych, GKUA, jak również osoby składające zastrzeżenia do wniosku zwróciły uwagę na jeden bardzo istotny aspekt. Lokalizacja wniosku ma nastąpić w samym centrum jednorodnego terenu o funkcji produkcyjno-magazynowej, co może rodzić niepożądane, wzajemne oddziaływanie w przyszłości. A miasto posiada daleko bardziej właściwe tereny do lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z wyżej wymienionych przyczyn nie uzyskała poparcia większości radnych i nie została podjęta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła ww. uchwale naruszenie art. 4 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", oraz art. 5 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, że narusza ona interes prawny i uprawnienie skarżącego poprzez ograniczenie jego prawa własności - art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożony w trybie art. 7 specustawy wniosek spełniał wymogi formalne. Właścicielem działek o numerach [...] przy ul. [...] był i jest nadal skarżący. Dla wskazanego powyżej terenu nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, sama zaś inwestycja była zgodna ze studium uwarunkowań i kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy Kielce, gdzie wskazany teren określono, jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich oraz mieszkalnictwa". Tym samym inwestycja odpowiadała wymaganiom artykułu 5 specustawy. Uzasadniając treść uchwały - na stronie 3 uzasadnienia - Gmina Kielce przyznaje, że potrzeby mieszkaniowe na jej terenie nie są w pełni zaspokojone. Tym samym inwestycja odpowiada wymaganiom określonym ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Spełniona jest zatem przesłanka dotycząca uzasadnienia w zakresie potrzeb mieszkaniowych. Analizy wymagał kolejny warunek przewidziany w art. 7 ust. 4 specustawy, tj. "potrzeby i możliwości rozwoju gminy". W tym zakresie uzasadnienie ogranicza się do stwierdzenia, że "lokalizacja wniosku ma nastąpić w samym centrum jednorodnego terenu o funkcji produkcyjno-magazynowej, co może rodzić niepożądane, wzajemne oddziaływanie w przyszłości". W ocenie skarżącego takie uzasadnienie nie wyczerpuje ustawowego kryterium – odmowy z powodu "potrzeb i możliwości rozwoju gminy". Ustawodawca w artykule 5 ust. 4 wskazał wprost na możliwość lokalizacji tego typu inwestycji na terenach, "które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane". Podjęcie zatem decyzji wymagałoby analizy, czy tereny te są wykorzystywane na cele produkcyjno-magazynowe. Spór może jednak dotyczyć wyłącznie terenów objętych wnioskiem, nie zaś sąsiednich. Nie budzi wątpliwości, że tereny objęte wnioskiem nie są wykorzystywane na wskazane cele. W niewielkiej odległości znajduje się nadto obiekt handlowy [...], pętla autobusowa, na bezpośrednio sąsiadujących terenach nie jest prowadzona żadna działalność, która miałaby negatywny wpływ. Nie bez znaczenia jest także, że przedmiotowy teren jest właściwie otoczony zabudową mieszkaniową – [...]. Lokalizowanie terenów produkcyjno-magazynowych pomiędzy osiedlami nie jest rozwiązaniem przyjaznym mieszkańcom. Wraz z rozwojem miasta funkcje pewnych terenów-ulegają zmianom, co odzwierciedla powołany powyżej zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kielce. Zaskarżona uchwała nie wskazuje w jaki sposób realizacja inwestycji pozostaje w kolizji z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, wskazuje jedynie na możliwe przyszłe "niepożądane, wzajemne oddziaływanie" - nie jest to jednak kryterium ustawowe - nie odnosi się do potrzeb gminy - a nieznanego ustawie kryterium: ewentualnych przyszłych, hipotetycznych odczuć potencjalnych sąsiadów terenu objętego wnioskiem. Skarżący posiada interes prawny. Jest bowiem właścicielem przedmiotowych działek, ma pełne prawo do ich wykorzystania zgodnie ze swoją wolą, w sposób określony przez przepisy prawa, zaś przedmiotowa uchwała prawa tego go pozbawia, wskazując przy tym kryterium nie wynikające z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 prawa budowlanego: każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie budzi zaś wątpliwości, że skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością, ograniczenie w zabudowie może wynikać wyłącznie z przepisów prawa, a podjęta przez Radę Miasta Kielce uchwała, wprowadzając nieznane ustawie kryterium, prawo to w sposób rażący i sprzeczny z ustawą ogranicza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez Spółkę zarzutów wskazano, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce wskazują kierunki rozwoju struktury osadniczej jako "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Tym samym warunek niesprzeczności ze studium uznaje się za spełniony. Mimo to, lokalizacja intensywnej zabudowy mieszkaniowej w centrum dzielnicy przemysłowej rodzi szereg wzajemnych oddziaływań, mogących zarówno potencjalnie obniżać komfort przyszłych mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, jak i ograniczać prawo do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi. Na kwestie te zwracała uwagę GKUA w opinii z dnia 30 marca 2023 r. cyt. "przeciwstawne funkcje, jak przemysł i zabudowa mieszkaniowa, powinny być odseparowane od siebie w sposób planowy i zapewniający maksymalne niwelowanie wzajemnych oddziaływań i potrzeb". Komisja przedstawiła także zarzuty związane z niewłaściwie określonym obszarem oddziaływania inwestycji, skutkującym potencjalnymi ograniczeniami w możliwości zabudowy działek sąsiednich. Wnioskodawca nie odniósł się do opinii Komisji, nie wskazał żadnych rozwiązań mających na celu minimalizowanie wzajemnych przyszłych oddziaływań, ani nie przedstawił żadnego stanowiska dotyczącego analizy już istniejącego oddziaływania. Rada Miasta przeanalizowała zatem wpływ przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej na politykę przestrzenną Gminy wyrażoną w studium, w szczególności w związku z art. 19 ust. 4 specustawy. Decyzja o jednostkowej zmianie przeznaczenia niewielkiego obszaru (ok. 1,7 ha - dane pochodzące z wniosku) w granicach dzielnicy przemysłowej o stosunkowo jednorodnej strukturze i powierzchni wyznaczonej w studium na ok. 46 ha (dane pochodzące z gis.kielce.eu) mogłaby w konsekwencji wiązać się z koniecznością zmiany polityki przestrzennej Gminy. Organ podkreślił, odwołując się do stanowiska NSA, "że mimo, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20). Uchwała w sprawie podjętej w reżimie specustawy podlega zatem kognicji sądów administracyjnych. Przechodząc do oceny formalnej dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie należy przytoczyć art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że kwestionowany akt narusza indywidualny interes prawny skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest ona bowiem inwestorem, któremu odmówiono uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W sprawie niniejszej niesporne jest również to, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, licząc od daty jej doręczenia inwestorowi, to jest od dnia 28 czerwca 2023 r. Już w dniu 14 lipca 2023 r. skarga wpłynęła bowiem do organu, a jak wynika z art. 15 specustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ostatni z cyt. przepisów stanowi wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa, a więc – zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa – polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79). Kontrola zaskarżonego aktu, przeprowadzona zgodnie z powyższymi zasadami, nie doprowadziła Sąd do wniosku, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów jakichkolwiek przepisów, wobec czego nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości, wywiedziony na podstawie cyt. wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20 – gdyby wolą ustawodawcy było, aby uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub jej projekt miały być uzasadnione (zawierać uzasadnienie), to by wyraźnie o tym postanowił. Ustawodawca zaś jednoznacznie w art. 14 specustawy przesądził, że m.in. w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nie jest zatem uprawnione, poprzez odwoływanie się do "natury prawnej" uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i porównywanie jej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli zarówno decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, wyprowadzanie obowiązku sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały. W przypadku natomiast, gdy ustawa nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego aktu administracji publicznej, sąd administracyjny jest uprawniony uwzględnić skargę na ten akt tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym organ administracji nie wykazał zasadności jego podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zaskarżony akt ma charakter uznaniowy, czy związany. Także w przypadku aktów o charakterze uznaniowym wyjaśnienie zasadności podjęcia aktu może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Powyższe uwagi w rozpatrywanej sprawie, gdzie zaskarżona uchwała zawiera pisemne uzasadnienie, mają znaczenie o tyle, że nie może odnieść samoistnego skutku zarzut skargi opierający się na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia uchwały odmownej, skoro – jak wywiedziono – podstawę orzekania przez Sąd stanowi nie tylko treść tego uzasadnienia (którego, jak przyjął NSA, może nawet w ogóle nie być), ale całokształt okoliczności wykazanych w toku postępowania sądowego (w tym w odpowiedzi na skargę czy innych stanowiskach procesowych). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że złożony wniosek wypełnił warunki formalnoprawne, w wyniku czego przeprowadzono wymaganą specustawą procedurę związaną m.in. z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień, jak również przeanalizowano przesłanki wynikające z art. 7 ust. 4 specustawy, tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, dochodząc do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe w mieście Kielce nie są w pełni zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Ponadto istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. Niemniej jednak powierzchnia terenów wyznaczonych w Studium pod budownictwo mieszkaniowe jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań (135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności – wielorodzinnej, z czego 16 ha na obszarach objętych planami miejscowymi, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planami miejscowymi). W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że warunek niesprzeczności ze studium uznaje się za spełniony. Podkreślić należy, że rolą sądu jest ocena, czy rada podejmując zaskarżoną uchwałę wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. W sytuacji, gdy organ uchwałodawczy rozważył powyższe, sąd nie ma kompetencji do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gd 144/21, wyrok WSA w Szczecinie z 25 lutego 2021 r., sygn. II SA/Sz 764/20). Należy przy tym podzielić stanowisko wyrażane m.in. przez tut. Sąd (por. m.in. wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 804/19), a także przez NSA m.in. w wyroku przywołanym w odpowiedzi na skargę z dnia 14 października 2020 r., sygn. II OSK 3942/20, zgodnie z którym użycie przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ani z innego przepisu tej ustawy, w tym art. 5 ust. 3 ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności. Takim powodem mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych. Wolą ustawodawcy było zatem pozostawienie rozstrzygnięcia powyższej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy. Gdyby ustawodawca na gruncie specustawy mieszkaniowej zamierzał "związać" radę gminy obowiązkiem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisy tej ustawy uzyskałyby inne brzmienie, np. że w razie spełnienia przesłanek rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Podkreślenia też wymaga, że mimo, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego. Jak wynika z uzasadnienia projektu specustawy, "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." Specustawa wprowadziła zatem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Służy ona poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez, jak zastrzeżono w jej art. 5 ust. 3, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś przyznaniu inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Celem specustawy było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. m.in. wyroki NSA z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 3942/19, z 20 stycznia 2022 r., sygn. II OSK 678/21, z 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3643/19; analogiczne stanowisko zostało także zaprezentowane w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku tut. Sądu z dnia 21 marca 2023 r., sygn. II SA/Ke 49/23, którego argumentację Sąd uznaje za własną). W świetle poczynionych wyżej rozważań istotne znaczenie dla możliwości podjęcia zaskarżonej uchwały miała w szczególności argumentacja wyrażona w opinii GKUA, do której odwołano się w uzasadnieniu uchwały odmownej przyjmując, że zasadniczym powodem podjęcia takiej uchwały było to, że lokalizacja wniosku ma nastąpić w samym centrum jednorodnego terenu o funkcji produkcyjno-magazynowej, co może rodzić niepożądane, wzajemne oddziaływanie w przyszłości, zaś miasto posiada daleko bardziej właściwe tereny do lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że lokalizacja intensywnej zabudowy mieszkaniowej w centrum dzielnicy przemysłowej rodzi szereg wzajemnych oddziaływań, mogących zarówno potencjalnie obniżać komfort przyszłych mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, jak i ograniczać prawo do dysponowania nieruchomościami sąsiednimi. Decyzja o jednostkowej zmianie przeznaczenia niewielkiego obszaru (ok. 1,7 ha - dane pochodzące z wniosku) w granicach dzielnicy przemysłowej o stosunkowo jednorodnej strukturze i powierzchni wyznaczonej w studium na ok. 46 ha (dane pochodzące z gis.kielce.eu) mogłaby w konsekwencji wiązać się z koniecznością zmiany polityki przestrzennej Gminy. GKUA w swej opinii podniosła, że obecnie obszar Kielc, na którym znajduje się teren objęty wnioskiem, jest w całości obszarem jednorodnym funkcjonalnie i zawiera wyłącznie funkcje przemysłowo-usługowo-magazynowe. Jest to wynikiem podjętych na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat decyzji planistycznych i gospodarczych. Takich terenów jest coraz mniej na terenie Kielc. Komisja widzi możliwość rozważenia i przekształcenia tego obszaru na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednak zmiana powinna obejmować swym zasięgiem cały obecny kwartał o charakterze przemysłowym w kwartale ulic [...], a nie wyłącznie dopuszczać punktową zmianę dla jednego przypadkowo wybranego fragmentu. Przekształcenie tego kwartału powinno być poprzedzone analizą wzajemnego oddziaływania istniejących i nowych funkcji. Tak przeciwstawne funkcje jak przemysł i zabudowa mieszkaniowa powinny być odseparowane od siebie w sposób planowy i zapewniający maksymalne niwelowanie wzajemnych oddziaływań i potrzeb. Ewentualne przekształcenie obszaru powinno być kontrolowane i przemyślane, a docelowe zagospodarowanie winno być ukształtowane z użyciem dostępnych narzędzi planistycznych. Brak kontroli, jaką daje planowanie przestrzenne (rozstrzygnięć urbanistycznych i przeprowadzenia odpowiednich analiz), które pozwoliłyby na przyjęcie optymalnych wskaźników - z całą pewnością doprowadzą do konfliktów sąsiedzkich w obszarze wzajemnie wykluczających się potrzeb i wymagań funkcjonalnych. Zwłaszcza, że procedury planowania przestrzennego wiążą się z poszanowaniem interesów wszystkich stron, czyli właścicieli terenów objętych planem, czego w żaden sposób nie gwarantuje procedura specustawy mieszkaniowej. W dłuższym okresie czasu należy się liczyć z negatywnymi konsekwencjami powstania enklaw zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w strefach funkcjonującego zespołu zabudowy przemysłowej. Komisja, biorąc pod uwagę całość wyżej wymienionych wątpliwości, zaakcentowała potrzebę podjęcia działań planistycznych na wskazanym obszarze poprzez sporządzenie planu miejscowego. Tylko planowe i przemyślane działania, które bezwzględnie należy podjąć w oparciu o artykułowane potrzeby odblokowania terenów pod budownictwo mieszkaniowe, ale być może również z uwzględnieniem konieczności zachowania stosownego areału terenów o charakterze produkcyjnym i przemysłowym (np. o niskiej uciążliwości), z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju oraz strategii rozwoju Kielc, pozwolą uniknąć kosztotwórczych rozwiązań, konfliktów, błędów i trudnych do wyeliminowania nieprawidłowości. Do serii różnych negatywnych zjawisk bezsprzecznie doprowadzi przyzwolenie na samoistne kształtowanie się struktur urbanistycznych, które są wynikiem tylko i wyłącznie możliwości nabycia terenów inwestycyjnych przez inwestorów, a nie są podyktowane jakąkolwiek miejską polityką przestrzenną. Obecnie na terenie Kielc jest do dyspozycji wiele innych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, niewchodzących w konflikt z zabudową przemysłową, która jest również niezbędna i konieczna dla prawidłowego rozwoju miasta. Zdaniem Komisji załączona do wniosku koncepcja urbanistyczno-architektoniczna nie wypełnia zakresu określonego w art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy. Koncepcja ta powinna zawierać analizę urbanistyczną określającą "powiązania przestrzenne planowanej inwestycji z terenami otaczającymi" do czego zobowiązuje ten przepis. Analiza, z wnioskami z niej wynikającymi, powinna być podstawą do sporządzenia opracowania programu funkcjonalno-przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji i zgodnie z ustawą powinna być dołączona do koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Wspomniana analiza, która pozwoliłaby na określenie "powiązań przestrzennych", powinna być przygotowana na podstawie inwentaryzacji urbanistycznej pokazującej istniejącą i planowaną zabudowę w kontekście podstawowych parametrów urbanistycznych (między innymi takich jak funkcja budynków i obiektów w otoczeniu inwestycji i ich wzajemne oddziaływanie, intensywność zabudowy działki, gabaryty zabudowy, powierzchnię zabudowy, linie zabudowy, zagadnienia komunikacji itd.). Zakres inwentaryzacji i analizy urbanistycznej powinien odpowiadać co najmniej obszarowi funkcjonalnemu wyznaczonemu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce ulicami: [...], rozpatrywanych w kontekście uwarunkowań wynikających ze Studium. Obecna koncepcja nie wykazuje powiązań przestrzennych planowanej "inwestycji z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy", w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, oraz powiązania przestrzennego z terenami otaczającymi, które to właściwie sformułowane byłyby istotnym uzasadnieniem dla przyjętej koncepcji zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji oraz wypunktowaniem niezbędnych potrzeb z zakresu inwestycji towarzyszących przedmiotowej inwestycji również w zakresie istniejącego układu komunikacyjnego przewidywanego do obsługi inwestycji. Analiza powinna oceniać również zasadność lokalizowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w otoczeniu zabudowy przemysłowo-usługowo-magazynowej. Komisja zwróciła również uwagę na zapisy Studium, które na wnioskowanym terenie wskazują przeznaczenie funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Zdaniem Komisji użycie słowa "dopuszczenie", stosując językową wykładnię prawa, można rozumieć jedynie jako przyzwolenie warunkowe, tj. wymagające spełnienia określonych kryteriów dodatkowych czy szczególnych. Analizując ten zapis studium zgodnie z wykładnią celowościową, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze wynikało z konieczności (lub potrzeby) zachowania status quo dla istniejącej zabudowy jednorodzinnej lokowanej wzdłuż ulicy J. Karskiego i Bąkowej. Ustalenie Studium dla tego obszaru z całą pewnością nie oznacza dopuszczenia wprowadzenia na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej o takiej intensywności jako funkcji dominującej dla wydzielonych kwartałów. W tym kontekście Komisja zwróciła również uwagę na bardzo wysokie wskaźniki intensywności zabudowy oraz dużą wysokość proponowanej zabudowy, co ma znamiona rabunkowej gospodarki przestrzennej, gdzie jeden właściciel próbuje maksymalnie wysycić możliwości inwestycyjne terenu. W sposób zupełnie nieuzasadniony stosuje maksymalne wskaźniki zabudowy, bez uwzględnienia kontekstu funkcjonalnego i przestrzennego. Podsumowując, Komisja stoi na stanowisku, że wniosek powinien zawierać analizę powiązań przestrzennych i funkcjonalnych, a w tym: - rozmieszczenie poszczególnych funkcji w otoczeniu, w tym m.in.: uzasadnienie zmiany charakteru funkcji zaproponowanej w obowiązujących dokumentach planistycznych wraz z wkomponowaniem jej w otoczenie, - kształtowanie powiązań z terenami sąsiednimi, w tym m.in.: określenie powiązań przestrzennych, środowiskowych, krajobrazowych i kompozycyjnych, - układ komunikacyjny, w tym m.in.: szerokości przekrojów i sposób zagospodarowania przekrojów ulicznych, rozwiązania dla ruchu rowerowego, pieszych oraz zieleni ulicznej. Jakkolwiek stanowisko wyrażone przez GKUA ma charakter opinii, jednak nie bez powodu ustawodawca w art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy umożliwia zajęcie takiego stanowiska przez ten właśnie podmiot. Opinia nie ma rzecz jasna charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę, niemniej jednak zawarta w niej argumentacja może wpływać na podjęcie decyzji i kształtować stanowisko tegoż organu. W ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez Komisję w sposób logiczny i rzeczowy wyjaśnia kwestię braku możliwości, przy tak sformułowanym i uzasadnionym wniosku, jego uwzględnienia – mając na uwadze kwestie ładu przestrzennego i powiązania planowanej inwestycji z otoczeniem (trzeba tu podkreślić, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że chodzi o zmianę przeznaczenia niewielkiego obszaru - ok. 1,7 ha - w granicach dzielnicy przemysłowej o stosunkowo jednorodnej strukturze i powierzchni wyznaczonej w studium na ok. 46 ha), stanowiąc uszczegółowienie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę. Argumentacja zaprezentowana w skardze nie jest w stanie skutecznie tego stanowiska podważyć, zwłaszcza że – jak również słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – wnioskodawca nie odniósł się do opinii Komisji, nie przedstawił analizy powiązań przestrzennych i funkcjonalnych, o jakich w niej mowa, nie wskazał żadnych rozwiązań mających na celu zminimalizowanie wzajemnych przyszłych oddziaływań, ani nie przedstawił żadnego stanowiska dotyczącego analizy już istniejącego oddziaływania. Nie można wykluczyć, że inwestor złoży nowy, uzupełniony wniosek w tym zakresie, który będzie zawierał tego rodzaju analizę, natomiast przy obecnej treści wniosku podjęcie uchwały odmownej było w pełni uprawnione, zaś argumentacja skargi, zwłaszcza na tle przytoczonej wyżej opinii GKUA, jawi się jako gołosłowna. W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się także z poglądem, że odmowna uchwała została podjęta na podstawie przesłanki pozaustawowej, jak bowiem wywiedziono negatywna uchwała może zostać podjęta niezależnie od wypełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 4 specustawy, np. na podstawie analizy wymagań dotyczących ładu przestrzennego. Innymi słowy, nieprawidłowe jest założenie, że uchwała odmawiająca lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi opierać się wyłącznie na przesłankach, które zostały wprost wymienione w tym przepisie (por. też m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1279/21). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 1 7