II SA/Ke 451/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy Szydłów z dnia 30 marca 2012 r. nr XXIII/105/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki położonej w Szydłowie oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb 0013; II. zasądza od Gminy Szydłów na rzecz J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 30 marca 2012 r. Rada Gminy Szydłów, działając na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 14 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", po przedłożeniu przez Wójta Gminy Szydłów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szydłów na terenie Gminy Szydłów i po stwierdzeniu zgodności zmiany planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów, uchwalonego uchwałą nr XXXV/200/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r., podjęła uchwałę nr XXIII/105/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szydłów na terenie gminy Szydłów, zwaną dalej "m.p.z.p.". W dniu 20 maja 2024 r. J. K., po bezskutecznym wezwaniu organu (dokonanym pismem z 8 kwietnia 2024 r.) do usunięcia naruszenia prawa, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej teren oznaczony na rysunku planu symbolem ZU (teren zieleni urządzonej), znajdujący się na jego działce o nr ewid. [...], podnosząc zarzuty naruszenia przepisów: I. stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności tj.: 1. § 6.1 ust. 2, § 8.1, § 9.1, § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1578), zwanego dalej "rozporządzeniem", w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 28 u.p.z.p., gdyż organ w załączniku graficznym do uchwały zastosował taką samą kolorystykę dla terenu funkcjonującego cmentarza, planowanego cmentarza, zabytkowego cmentarza, lasów, dolin rzecznych, jak również zieleni urządzonej – przy jednoczesnym niezastosowaniu czytelnych i przejrzystych oznaczeń, co nie pozwala na właściwą ocenę, na jakim terenie znajduje się ww. działka i jakie oznaczenia zostaną zastosowane; organ, wprowadzając do części graficznej m.p.z.p. tę samą barwę i oznaczenie ZC, zarówno dla terenów dolin rzecznych jak i terenów cmentarzy, doprowadził do sytuacji uniemożliwiającej prawidłowe odczytanie, zrozumienie i przede wszystkim stosowanie m.p.z.p.; organ błędnie oznaczył tereny zieleni urządzonej, gdyż zgodnie z załącznikiem nr 1, o którym mowa w § 9.1 rozporządzenia, obszar ten powinien mieć oznaczenie ZP; dodatkowo organ wprowadził oznaczenie UM dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w rozporządzeniu nie występuje; mając na uwadze fakt, że plan miejscowy składa się z dwóch równorzędnych części – tekstowej i graficznej – które należy traktować jako integralne elementy i odczytywać je łącznie, należy przyjąć, że wymogiem prawnym jest, aby treść uchwały i jej część graficzna pozostawały ze sobą w zgodzie; w przypadku zaskarżonego m.p.z.p. ma miejsce sytuacja niezgodności obydwu części planu miejscowego, przez co uchwała jest oczywiście wadliwa w sposób, który uniemożliwia jej prawidłowe stosowanie; m.p.z.p. nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, powinien być jasny, pełny, o odpowiedniej jakości i rozdzielczości mapy dla danego obszaru, w szczególności uwzględniając jego zagęszczenie, charakter, a przed wszystkim powinien być czytelny w odbiorze, zarówno dla osób fizycznych, jak również organów administracji publicznej – dlatego też organ był zobowiązany do zastosowania szczegółowej skali mapy, o której mowa w § 6.1 ust. 2 rozporządzenia; brak odpowiedniej skali, rozdzielczości i odpowiedniej jakości mapy powoduje brak możliwości odczytania legendy, oznaczeń oraz wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu, o którym mowa § 7 ust. 1 rozporządzenia; tymczasem akt prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p., musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego; zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony; zaskarżony m.p.z.p. w sposób oczywisty nie spełnia powyższych norm oraz wymogów, w świetle czego jest sprzeczny z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 507/23); - § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, jako że zaskarżony m.p.z.p. został podjęty w przedmiocie zmiany m.p.z.p. miejscowości Szydłów na terenie gminy Szydłów; tymczasem z treści podjętej uchwały, po pierwsze, nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie (można się o tym dowiedzieć dopiero sięgając do powołanej w § 1 ust. 1 uchwały nr XXXVI1/187/2009 Rady Gminy Szydłów z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Gminy Szydłów); co jednak bardziej istotne, zaskarżony m.p.z.p. nie zawiera żadnego przepisu o charakterze derogacyjnym, z aktu tego nie wynika, jakie przepisy zmienianej uchwały pozostają w mocy, jakie podlegają uchyleniu, a jakie zmianie; organ planistyczny dokonał więc tzw. nowelizacji dorozumianej – która nie jest dozwolona w świetle § 86 i § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej; zgodnie z orzecznictwem, zmiana m.p.z.p. jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji; wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma charakter istotny, gdyż jego konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na danym terenie; powyższe odnosi się do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", które mieszczą się w pojęciu zasad sporządzania prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu: z 15 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po 65/23, z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Po 487/23, wyrok WSA w Kielcach z 5 lutego 2024 r. o sygn. akt 507/23); organ istotnie naruszył tryb sporządzania m.p.z.p., w następstwie czego ograniczył stronie jej prawo własności, co skutkuje tym, że zaskarżony m.p.z.p. obarczony jest wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; II. prawa materialnego, tj.; 1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego prawa własności strony; zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. gmina ustala w m.p.z.p. przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określa sposoby i warunki zabudowy; kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy; ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego; w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności; nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie; w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.); oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane; gmina, sprawując władztwo planistyczne, powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego; na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego; w orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia; rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1410/16, z 1 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2478/15, z 8 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 224/17); ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności; wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej; wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa; decyzja organu określająca przeznaczenie działki powinna być poprzedzona szczegółową analizą, zgodą strony i przede wszystkim precyzyjnie określona w treści m.p.z.p., szczególnie gdy ogranicza prawo własności w sposób tak istotny; nie ulega wątpliwości, że określone w m.p.z.p. dopuszczalne przeznaczenie działki na małą architekturę, infrastrukturę techniczną, czy też ścieżkę spacerową jest istotnym ograniczeniem prawa własności strony, tym bardziej, że w m.p.z.p. nie jest explicite opisane, jakie konkretnie przeznaczenie jest zastosowane – w związku z powyższym m.p.z.p. nie spełnia wymogów przewidzianych prawem i w tym zakresie akt ten należy uznać za oczywiście wadliwy; 2. art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji RP i art. 140 K.c. poprzez uniemożliwienie stronie pełnego korzystania z nieruchomości, naruszając tym samym prawo własności strony do swobodnego dysponowania nieruchomością objętą m.p.z.p., stanowiącą jej własność; organ w sposób nieuprawniony samodzielnie zadecydował o przeznaczeniu działki na teren zieleni urządzonej, nie pozwalając na jej zagospodarowanie i wykorzystanie zgodnie z potrzebami strony i uniemożliwiając zabudowę, rozbudowę działki budynkiem mieszkalnym, gospodarczym zgodnie z indywidualnymi potrzebami strony niezbędnym do prowadzenia gospodarstwa sadowniczego; organ, uchwalając m.p.z.p., nie wskazał w treści tego aktu okoliczności uzasadniających przeznaczenie działki na teren zieleni urządzonej – bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie; co istotne, organ zaniechał rozważenia, czy ograniczenie stronie uprawnień co do sposobu korzystania z własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności; organ nie dostarczył również stronie argumentów wskazujących na to, że należycie został wyważony interes publiczny i prywatny i w konsekwencji uznano, że ten pierwszy w sposób dostateczny usprawiedliwia przyjęte przez organ rozwiązania planistyczne; w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji); Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa; również Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 20 lipca 2004 r., nr sprawy 17598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej"; organ uchwalając zaskarżony m.p.z.p., zdaniem strony, działał dowolnie i niezasadnie - przede wszystkim bez racjonalnego uzasadnienia zróżnicował kwestie wykonywania prawa własności przez różne podmioty posiadające działki w najbliższym sąsiedztwie np. działki nr [...], dla których stan faktyczny i prawny jest tożsamy; w ocenie strony, skoro sąsiednie nieruchomości, również położone na tym samym obszarze (sąsiadujące) można zabudować, to ww. kryteria przydatności, niezbędności oraz proporcjonalności przemawiają za tezą, że działka strony również może być zabudowana; niedopuszczalne jest bowiem nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7.05.2021 r. o sygn. akt SA/GI 90/21); 3. art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 193 poz. 1287) w zw. z art. 2 ust 1 u.p.z.p. – poprzez naruszenie prawa przy uchwalaniu m.p.z.p. – jako że w tym postępowaniu organ nie posiada kompetencji do dokonywania zmian wpisów w ewidencji gruntów i nie może dowolnie, wbrew ustaleniom wynikającym z przedstawionych map, dokonywać własnych, innych ustaleń, niż te wynikające z map ewidencji gruntów; jak stanowi bowiem art. 7.1 ww. ustawy to do zadań służby geodezyjnych (starosty) należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i ewentualne dokonywanie w nim zmian; innymi słowy, organ jest zobowiązany do respektowania ustaleń zawartych w tej ewidencji; w tym względzie dane ewidencyjne są dla organu wiążące – co wynika to wprost z art. 21 ust. 1 ww. ustawy; nie ulega wątpliwości, że z przedłożonych wypisów z rejestru gruntów księgi wieczystej wynika, że rodzaj oraz sposób użytkowania działki nr [...] i [...] są identycznie określone symbolem B/R, a na samej mapie dołączonej do wypisu z rejestru gruntów z 15 listopada 1994 r. oznaczono pojedynczym symbolem B obie te działki; taki zapis zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U. nr 38 poz. 454) wskazuje na obszar gruntów rolnych zabudowanych, do których zaliczają się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych; w Monografii Gminy Szydłów pt. "Szydłów przez stulecia" pod redakcją Cezarego Jastrzębskiego, wydanej przez Gminę Szydłów w 2011 r., na str. 279 przedstawiono plan Szydłowa w okresie międzywojennym, na którym widnieją już zabudowania na obu działkach tj. nr [...] i [...] - co świadczy dobitnie, że przynajmniej od 90 lat jest to obszar zabudowany budynkami mieszkalno-gospodarczymi; strona dysponuje również kartą operatu sporządzonego przez Starostwo Staszowskie dla miejscowości Szydłów ze scalenia budowlanego z 1968 r., na którym znajdują się zabudowania na obu działkach tj. nr [...] i [...]; mając na uwadze powyższe, zdaniem strony, organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, ustalając wg. swojego uznania i z naruszeniem przepisów o sposobie przeznaczenia działki strony na tereny zieleni urządzonej (ZU); 4. art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich naruszenie, w następstwie czego organ w sposób nieuprawniony zadecydował o przeznaczeniu działki strony pod tereny zieleni urządzonej (ZU), niezgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szydłów, przyjętym uchwałą nr XXXV/201/2001 z 28 grudnia 2001 r., wg. którego teren w obowiązującym studium oznaczony został barwą brązową i symbolem MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej; zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego; studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy; nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4); zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem; z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium; aktualnie obowiązujący art. 20 u.p.z.p. wymaga, aby plan nie naruszał ustaleń studium; podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w m.p.z.p.; plan ten ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium; zmiana przeznaczenia terenów w m.p.z.p., jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w części, w jakiej m.p.z.p. dotyczy jego działki, gdyż akt ten zawiera wady powodujące nieważność regulacji z mocy prawa, które ponadto zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; - o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając art. 6 ust. 1, art. 14 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz argumentując, że na działce skarżącego znajdują się relikty [...], wchodzącej w skład zespołu obwarowań obronnych w Szydłowie. Optymalnym zabezpieczeniem i możliwością zachowania tego zabytku jest utworzenie zieleni na przedmiotowej nieruchomości. Natomiast wszelka ingerencja w przedmiotową nieruchomość stanowi zagrożenie dla trwałości zabytku. Tymi samymi przesłankami organ kierował się, uchwalając m.p.z.p. dla przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też dalsza jakakolwiek rozbudowa nieruchomości nie jest możliwa. W załączeniu przedłożono pismo Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 13 czerwca 2024 r., mające potwierdzać zaprezentowane stanowisko. Na rozprawie 20 listopada 2024 r. Sąd postanowił m.in. zobowiązać organ do udzielenia informacji, jakie było przeznaczenie i oznaczenie terenu, obejmującego stanowiącą własność skarżącego działkę o nr ewid. [...]: - wg. m.p.z.p., przyjętego uchwałą Rady Gminy Szydłów nr XXIII/112/2008 z 25 marca 2008 r.; - w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów z 28 grudnia 2001 r. W odpowiedzi organ poinformował, że zgodnie z nieobowiązującymi już: - planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Szydłów, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XXIII/112/2008 z 25 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 103 poz.14[...]) działka nr ewid. [...] leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ZU - zieleń urządzona; - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów, przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XXXV/210/2001 r. z 28 grudnia 2001r. działka o nr [...] leży na terenie oznaczonym na rysunku studium symbolem MZ - tereny zabudowy mieszanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Szydłów nr XXIII/105/2012 z 30 marca 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szydłów na terenie gminy Szydłów, Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała natomiast została podjęta przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga w niniejszej sprawie, która wpłynęła do organu 20 maja 2024 r., została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 8 kwietnia 2024 r. (k. 43-47 akt sądowych), ponieważ Rada Miejska w Szydłowie nie odpowiedziała na to wezwanie. Dlatego należy przyjąć, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., skarga została złożona z zachowaniem terminu. Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058). Tym samym, skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem. W badanej sprawie poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...]. Działka ta objęta została uregulowaniami zaskarżonego planu. Dlatego skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W zakresie ustaleń planistycznych objętych zaskarżonym planem dotyczących tej działki nie może być też wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd, mając na uwadze brzmienie postawionych w skardze zarzutów, stwierdził że została ona podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U.2003.80.717 ze zm.), dalej również jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W pierwszej kolejności za zasadny należy uznać zarzut istotnego naruszenia § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Z przepisów tych wynika, że zmiana aktu prawa miejscowego nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Sąd podziela w tym zakresie w całości argumentację wyrażoną na gruncie tego samego m.p.z.p. w wyroku z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. II SA/Ke 507/23, przytoczoną następnie w skardze rozpatrywanej w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono mianowicie, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szydłów na terenie gminy Szydłów. Tymczasem z treści podjętej uchwały po pierwsze nie wynika, jaki plan miejscowy podlega zmianie – można się o tym dowiedzieć dopiero sięgając do powołanej w § 1 ust. 1 uchwały Nr XXXVII/187/2009 Rady Gminy Szydłów z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania Gminy Szydłów. Co jednak bardziej istotne, zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego przepisu (przepisów) o charakterze derogacyjnym, nie wynika z niej jakie przepisy zmienianej uchwały pozostają w mocy, jakie podlegają uchyleniu, a jakie zmianie. Organ planistyczny dokonał więc tzw. nowelizacji dorozumianej, która nie jest dozwolona w świetle § 86 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W ocenie Sądu, wskazanych wątpliwości interpretacyjnych nie usuwa art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. Wskazane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ma w ocenie Sądu charakter istotny, ponieważ jego konsekwencją są znaczne wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie normy prawa miejscowego obowiązują na danym terenie. Jednocześnie zdaniem Sądu odnosi się ono do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", które mieszczą się w pojęciu zasad sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., sygn. IV SA/Po 65/23, z 9 listopada 2023 r., sygn. IV SA/Po 487/23). Zarazem należy mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Stąd też omawiane właśnie uchybienie należało traktować jako istotny powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący sprzeczności zaskarżonego m.p.z.p. z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał art. 9 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Stosownie do ust. 4 art. 9 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 tej samej ustawy stanowił, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Niewątpliwie rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest interpretowanie postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (wyrok WSA w Olsztynie z 23 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ol 112/24). Do 21 października 2010 r. rada gminy miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium, co nie oznaczało wymogu identyczności tych ustaleń. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania ustaleń studium" przez plan miejscowy rozluźniło związki pomiędzy studium a planem miejscowym. W wykładni tego przepisu należy także brać pod uwagę to, że przy uchwalaniu planu miejscowego rada gminy pełni rolę organu kontrolnego (prewencyjnego). Treść przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a także użyte w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" wskazują, że określenie to należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponadto, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, stwierdzić trzeba, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianych w studium (por. H. Izdebski [red.], I. Zachariasz [red.], "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", opubl. WKP 2023, kom. do art. 20 u.p.z.p.). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz ustaleń doktryny wynika, że: o naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2024 r., sygn.. akt II SA/Lu 1136/23 i tam: wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15, CBOSA). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, zob. także I. Zachariasz, A. Fogel (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, komentarz do art. 9). Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2024 r., sygn. II SA/Kr 1030/24). Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają niejako "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Nie przeczy temu okoliczność, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt wewnętrzny bezwzględnie wiąże organ, który go wydał i organ wykonawczy. Działając nawet w zakresie władztwa planistycznego organy gminy muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego te organy prawa. Takim prawem jest norma wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., którą związane są organy planistyczne, a w konsekwencji związane są ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 października 2015 r., sygn. II SA/Bd 206/15). W rozpatrywanym przypadku w odpowiedzi na zapytanie Sądu organ w piśmie z dnia 27 listopada 2024 r. poinformował, że zgodnie z nieobowiązującym już studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szydłów, przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XXXV/210/2001 r. z 28 grudnia 2001 r. działka skarżącego o nr ewid. [...] leży na terenie oznaczonym na rysunku studium symbolem MZ - tereny zabudowy mieszanej (zgodnie z opisem studium są to tereny zabudowy mieszanej zagrodowo-mieszkaniowej z usługami wiejskimi, w tym tereny mieszkaniowo-usługowe istniejące i przeznaczone do zabudowy). Analiza nadesłanej części graficznej studium pozwala jednak dojść do wniosku – zgodnie zresztą z twierdzeniem skargi (por. też fragment mapy z k. 40, zał. 10 do skargi) – że teren działki skarżącego o nr [...] został oznaczony kolorem ciemnobrązowym i symbolem MN, tj. jako obszary wydzielonych zespołów zabudowy mieszkaniowo-usługowej o średniej i niskiej intensywności, w tym tereny mieszkaniowo-usługowe – istniejące i przeznaczone do zabudowy. Niezależnie od przyjętej interpretacji nie ulega jednak wątpliwości, że zarówno w przypadku terenów oznaczonych w studium jako MZ, jak i terenów MN przewidziana została zabudowa – w pierwszym przypadku mieszana zagrodowo-mieszkaniowa z usługami wiejskimi, w tym tereny mieszkaniowo-usługowe istniejące i przeznaczone do zabudowy, w drugim zaś mieszkaniowo-usługowa o średniej i niskiej intensywności, w tym tereny mieszkaniowo-usługowe – istniejące i przeznaczone do zabudowy. Dla przyjętego zaś w m.p.z.p. m.in. dla działki nr [...] obszaru ZU – tereny zieleni urządzonej – w § 37 miejscowego planu ustalono: 1) Przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, 2) Przeznaczenie dopuszczalne: a) mała architektura, b) infrastruktura techniczna, c) ścieżki spacerowe. 2. Ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów ZU: 1) istniejące na terenach obiekty, wymagające remontu, do ew. utrzymania, bez możliwości zwiększania ich kubatury, 2) zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, 3) oczyszczenie z samosiewek i zagospodarowanie niską zielenią urządzoną. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza ustalenia studium w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., eliminując przede wszystkim (w stosunku do tegoż studium) możliwość budowy nowych obiektów budowlanych, czym w konsekwencji w istotny sposób narusza nie tylko ten przepis, ale także art. 9 ust. 4 i 15 ust. 1 u.p.z.p. To ustalenie musiało zaś prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części – na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., niezależnie od wywodów podniesionych w odpowiedzi na skargę związanych z celowością wprowadzonego w planie przeznaczenia zieleni urządzonej z uwagi na ochronę zabytku w postaci reliktów [...], mających uzasadniać przyjęte ograniczenia z punktu widzenia interesu publicznego. Rację ma również skarżący co do tego, że tereny o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym nie powinny mieć tego samego oznaczenia. Akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi bowiem zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. Pomijając fakt, że zgodnie z zał. 1 do ww. rozporządzenia tereny zieleni urządzonej oznacza się symbolem "ZP", a nie "ZU", jak to uczyniono w niniejszym przypadku, to o ile dla terenów tych, podobnie jak dla terenów ogródków działkowych (tereny "ZD") oraz cmentarzy (tereny "ZC") przewidziano w tym samym załączniku do rozporządzenia jednakową zieloną barwę, o tyle dla lasów ("ZL") oraz terenów zieleni objętych formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody ("ZN") przewidziano kolor ciemnozielony. Tymczasem w zaskarżonym m.p.z.p., jak wynika z analizy jego części graficznej, kolor zielony przewidziany dla terenów zieleni urządzonej, jak i dla lasów niczym się nie różni (podobnie zresztą jak kolor przewidziany dla obszarów "ZB" – tereny dolin rzecznych). Jest to istotne tym bardziej, że teren działki skarżącego nie został bezpośrednio oznaczony żadnym symbolem literowym, a od oznaczonego tym samym kolorem terenu oznaczonego jako "ZU" oddziela go teren "UM1". To wszystko może powodować uzasadnioną wątpliwość co do przejrzystości i czytelności mapy, na której plan został sporządzony, w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu. Przedstawione wyżej powody uzasadniały w wystarczającym stopniu uwzględnienie skargi. W tej sytuacji jedynie ubocznie wypada odnieść się do pozostałych zarzutów skargi. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 193 poz. 1287) w zw. z art. 2 ust 1 u.p.z.p. – poprzez naruszenie prawa przy uchwalaniu m.p.z.p. mające polegać na dowolnym dokonaniu ustaleń innych niż te wynikające z map ewidencji gruntów, trzeba podnieść że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zatem przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz sposoby zagospodarowania i zabudowy terenów. Sporządzanie planów miejscowych jest przejawem władztwa planistycznego gminy. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również tego, który stanowi własność prywatną. Skoro zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2024 r., sygn. II SA/Ol 3/24). O ile w niniejszym przypadku organ wskazał powód przyjęcia określonego przeznaczenia przedmiotowego terenu, tj. wspomnianą ochronę zabytku w postaci reliktów [...], wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu powodowały konieczność stwierdzenia jego nieważności zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego należnych skarżącemu od organu, obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt. II wyroku.