II SA/Ke 452/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Łagów z dnia 28 marca 2017r. nr XXXV/302/17 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 5 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXXV/302/17 z dnia 28 marca 2017r., podjętą po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii, organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, Rada Gminy w Łagowie przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łagów w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do tego aktu (§ 1). W § 5 ust. 5 tego załącznika określono, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. W podstawie prawnej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 466 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 11a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skargę na powyższą uchwałę – w części dotyczącej § 5 ust. 5 (mylnie określonego jako § 5 pkt 5) załącznika do uchwały – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, wskazując na rażące naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy – poprzez zawarcie we wskazanym przepisie załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli – poprzez nałożenie na właścicieli obowiązku uregulowania wszystkich poniesionych kosztów związanych z jego odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy zawiera katalog zagadnień które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna szczegółowo określić w tym programie. Tymczasem uchwalony przez Radę Gminy w Łagowie program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy – co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r. o sygn. II OSK 37/13, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015r. o sygn. II OSK 655/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016r. o sygn. akt II SA/Rz 1344/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016r. o sygn. II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r. o sygn. II SA/Kr 398/16. W tym zakresie Prokurator wskazał, że § 5 ust. 5 załącznika do ww. uchwały, został zamieszczony w uchwale nie tylko bez podstawy prawnej, czyli z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie w żaden sposób nie uregulowano możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też ich zwrotu w trybie administracyjnym (w całości czy w części). Wprawdzie w ustawie znajduje się zapis art. 10 ust. 3, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionymi kosztami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łagów wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że treść regulacji zawartej w § 5 ust.5 załącznika do uchwały ma jedynie charakter informacyjny i jest zbieżny z regulacjami istniejącymi już w ustawach. W tym zakresie organ przykładowo powołał się na art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu w uchwale kwestionowanej przez Prokuratura regulacji, powoduje, że treść tego aktu jest kompletna i zawiera kompleksową regulację zagadnień związanych z ochroną bezdomnych zwierząt. Organ zauważył przy tym, że w chwili odłowienia błąkającego się zwierzęcia organ nie ma wiedzy o tym, czy zwierzę to stanowi czyjąś własność – w związku z czym pokrywa koszty związane z przewidzianymi w uchwale czynnościami, które w przypadku, gdy okaże się, że zwierzę posiada właściciela, stanowią szkodę poniesioną przez organ. Ponadto projekt przedmiotowej uchwały został przekazany do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w Kielcach, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także zarządcom i dzierżawcom obwodów łowieckich działających na obszarze gminy. Wszelkie uwagi i wnioski nadesłane w toku opiniowania zostały przeanalizowane pod kątem merytorycznym i zgodności z ustawami. Wobec powyższego uwagi, które uznano za zasadne i celowe, zostały uwzględnione w uchwalonym programie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 tej ustawy 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki regulacji, iż w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Co więcej, jak wynika z regulacji zawartej w zacytowanym wyżej art. 11a ust. 5 ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 5 ust. 5 zaskarżonego aktu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 5 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.