II SA/Ke 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miejskiej w Zawichoście z dnia 15 marca 2017r. Nr XXVI/125/2017 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 15 marca 2017 r. Rada Miejska Zawichost, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 446 z późn. zm.) i art 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 856 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr XXVI/125/2017 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zawichost w 2017 roku. W §3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Natomiast w uchwalonym Programie, stanowiącym załącznik do uchwały, w §7 wskazano, że "Odłowione zwierzę zostanie wydane osobie, która udowodni swoje prawo własności do zwierzęcia, pod warunkiem pokrycia poniesionych przez Gminę kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku." Z kolei w §16 wskazano, że "1. Gmina Zawichost w ramach Programu poczyni starania nawiązania współpracy z kołami łowieckimi oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie realizacji programu edukacyjnego wśród mieszkańców Gminy, odnoszącego się do zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Nauczyciele w szkołach i przedszkolach z terenu Gminy Zawichost włączą do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska, zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką." Prokurator Rejonowy w Sandomierzu wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Zawichost, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wobec rażącego naruszenia prawa tj.: - art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, prawnych poprzez bezpodstawne nie zaliczenie uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nie skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem w §3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia; - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie w §7 Rozdziału 2 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia w schronisku; - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie w §16 Rozdziału X załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych (powołane w skardze) przesądziło kwestię, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktów prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.) Zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i tym samym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Miejska w Zawichoście nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Dlatego zasadnym jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator wskazał na uchybienia związane z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy o ochronie zwierząt, podnosząc, że przepis art. 11a ust. 2 tej ustawy zawiera katalog zagadnień, które rada gminy (miasta), podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna w programie szczegółowo określić. Uchwalony przez Radę Miejską w Zawichoście program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego Programu z prawem. Skarżący zakwestionował §7 i §16 załącznika do uchwały, albowiem wskazane zapisy zostały w uchwale zamieszczone nie tylko bez podstawy prawnej, czyli z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie o ochronie zwierząt w żaden sposób nie uregulowano możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też ich zwrotu w trybie administracyjnym (w całości czy w części ). Wprawdzie w akcie tym jest zapis w art. 10 ust. 3 zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionymi kosztami. W zakresie zapisów w przedmiocie edukacji mieszkańców, skarżący powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 389/14), gdzie stwierdzono, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Zawichost wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, podnosząc w uzasadnieniu, że skarga jest części, w zakresie zarzutów pierwszego i trzeciego, bezzasadna. W ocenie Rady Miejskiej Zawichost, uchwała podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach tworzących wspólnotę samorządową. Uchwała ta ma charakter programowy. Program ten konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Program ma charakter zadaniowy, tym samym uchwała ta nie jest ogłaszana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rada powołała się przy tym na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Nadto podniosła, że również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt jest niezasadny, albowiem zapis "w szczególności" użyty w art. 11a ust. 2 tej ustawy powoduje, że katalog zagadnień zawartych w Programie ma charakter wyliczenia otwartego. Taka regulacja oznacza, że w Programie mogą być ujęte zagadnienia niewymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a zgodnie z zadaniami Gminy określonymi w ustawie. Nadto art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt należy do zadań własnych gminy, a jedną z form zapobiegania bezdomności jest edukacja mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Zatem Rada Miejska uprawniona była do ujęcia w Programie zagadnienia dotyczącego edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego właśnie gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zawichost, zgodnie z którym wykonawcami programu są m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, dzierżawcy obwodów łowieckich działających na terenie Gminy Zawichost. Już z tego zapisu wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjnym. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 z późn. zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie: www.cbois.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Za zasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.), polegający na zawarciu w §7 Rozdziału II załącznika do uchwały postanowienia dotyczącego nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uregulowania poniesionych przez Gminę kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia zwierzęcia w schronisku. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin (miasta) jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy (miasta) do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego Programu, w tym kosztami: odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku. Jak trafnie podnosi skarżący, art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie powodowało zatem konieczność uznania istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności także w zakresie samego § 7 Rozdziału II załącznika do uchwały. Zasługiwał także częściowo na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w §16 ust. 2 Rozdziału X załącznika do uchwały postanowienia dotyczącego edukacji w zakresie opieki nad zwierzętami przez nauczycieli w szkołach i przedszkolach. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały w tym zakresie były przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ustępie 2 tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zagadnień, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 marca 2017 r., a zatem już w czasie, gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Zawichost nie mogła wprowadzić do uchwały zapisów w przedmiocie edukacji mieszkańców, ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne. Niemniej jednak w ocenie Sądu zawarta w nim regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem, nakładając aktem prawa miejscowego na nauczycieli w szkołach i przedszkolach obowiązek włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką, w istocie rada gminy ingeruje w ten sposób w program edukacyjny realizowany na podstawie przepisów obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz.1943) oraz w wynikającą z art. 12 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2016 r., poz. 1379) swobodę stosowania metod w realizacji programu. Niezależnie od tych wywodów, jak wskazano na wstępie, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.