II SA/Ke 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2012r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...] odmawiającej ustawienia znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" wraz z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców" w miejscowości K., ul. T., w ciągu drogi wojewódzkiej Nr 728, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wyrażenia zgody na postawienie opisanego znaku domagał się S. K. we wniosku z dnia 3.10.2011r. skierowanym do Marszałka Województwa . Marszałek Województwa dwukrotnie odmówił wyrażenia zgody: po raz pierwszy decyzją Nr [...] z dnia [...], a po jej uchyleniu przez SKO – decyzją z dnia [...], w której stwierdzono brak podstaw do zmiany oznakowania ul. T.. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wskazywał, że znak B-36 powinien być ustawiony przy ul. S., a nie w zatoce. Zarzucił organowi nieznajomość przepisów ruchu drogowego poprzez zmianę ruchu na lewostronny oraz tworzenie parkingów na wjazdach i wyjazdach, drogach ewakuacyjnych w strefie przeciwpożarowej. Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określającego zakres działań zarządzania ruchem; § 2 ust. 2, w którym wymieniono organy i instytucje kompetentne do realizowania działań zgodnie z ust. 1 tego przepisu oraz § 3 ust. 1 pkt 1 stosownie do którego organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Zdaniem organu odwoławczego, jeśli chodzi o ustawienie znaków drogowych konieczne jest wykazanie, że czynności polegające na ustawieniu znaku drogowego naruszającego prawa określonego podmiotu z jednej strony dotyczą uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z drugiej strony należą do sfery czynności w zakresie indywidualnych spraw administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy komisja składająca się z przedstawicieli marszałka województwa, zarządu dróg oraz Policji nie stwierdziła potrzeby i uzasadnienia dla wprowadzenia uciążliwego oznakowania, w postaci znaku B-36, brak podstaw do zmiany organizacji ruchu na ul. T. ( nie zaś S. 1 jak twierdzi strona w odwołaniu). W uzasadnieniu podniesiono, że do egzekwowania przepisów ruchu drogowego w przypadku postoju pojazdów na wjeździe do posesji uprawnione są organa Policji oraz kontroli ruchu drogowego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. K., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucił organowi dokonanie ustaleń na podstawie informacji zawartej w protokole z komisji, która nie znajduje umocowania prawnego. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu stwierdzając, że sprawa dotyczy znaku przy ul. S. Nr 1, a nie w zatoce. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z zupełnie innych powodów, niż wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa z dnia [...], zostały wydane bez podstawy prawnej. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729 – cytowanego dalej jako rozporządzenie). W oparciu o powyższą regulację należy stwierdzić, że ustawodawca zdefiniował pojęcie zarządzania ruchem na drogach poprzez wyliczenie działań realizowanych w tym zakresie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymienione działania realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2 § 2). W § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 wskazano, że organ zarządzający ruchem w szczególności zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów i przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji. W § 4 ust. 1 rozporządzenia określono, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi 2) organ zarządzający ruchem 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 – 6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 – 3. Stosownie do treści art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich. Z przedstawionych regulacji wynika, że działania związane z lokalizowaniem i usuwaniem znaków drogowych na drogach publicznych mają charakter czynności technicznych, podejmowanych w wykonaniu organizacji ruchu, zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem. Nie wymagają zatem wydania decyzji administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu wyrażono pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1394/11, wyrok NSA z dnia 8.03.2012r. sygn. akt I OSK 368/11). Czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA z dnia 21.12.1987r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92 oraz z dnia 19.05.2010r., I OSK 735/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba odnotować, że organ zarządzający przy rozpatrywaniu projektu organizacji ruchu zobligowany jest brać pod uwagę – stosownie do § 8 rozporządzenia wyłącznie takie okoliczności jak: bezpieczeństwo ruchu drogowego (ust. 5 pkt 1), zgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 5 pkt 2), zgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej (ust. 6 pkt 1), efektowność projektowanej organizacji ruchu (ust. 6 pkt 2). Okoliczności podlegające uwzględnieniu oraz brak w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym jak również przepisach wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego unormowań nie pozwalają na uznanie, że sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie czynności organizacyjno-techniczne są działaniami, które realizują właściwe organy funkcjonujące w sferze administracji publicznej, ale nie są to działania w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnych lub innych aktów władzy publicznej mieszczących się w katalogu działań wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Są to czynności organizacyjno- techniczne podejmowane w sferze administracji publicznej, ale o charakterze generalnym. Taki bowiem charakter abstrakcyjny i generalny mają stanowione zasady obowiązujące na drodze publicznej, zasady organizacji ruchu, które znajdują konkretyzację m.in. poprzez wprowadzenie odpowiedniego oznakowania. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, który nie zalicza się do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu. W konsekwencji wniosek obywatela nie spowoduje wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, wymagającej załatwienia w formie prawem przewidzianej tj. decyzji administracyjnej. Natomiast na marginesie zauważyć należy, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11.10.2011r. sygn. akt I OSK 1767/11. W wyroku z dnia 8 marca 2012r. w sprawie o sygn. akt I OSK 368/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zatwierdzenie przez starostę projektu zmiany organizacji ruchu jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stanowisko Kolegium, zgodnie z którym wniosek dotyczący ustawienia znaku B – 36 "zakaz zatrzymywania się" wraz z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców" wszczyna sprawę administracyjną, której załatwienie następuje w formie decyzji administracyjnej, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponieważ ujawnione wadliwości dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w oparciu o art. 135 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Podlegały stwierdzeniu nieważności również poprzednio wydane: decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustawienia znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się", jako wydane w granicach tej samej sprawy.