II SA/Ke 469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 13 września 2013r. znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 31 marca 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 23 października 2013 r. znak: [...] uznającą, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – matką A. F., przyznane S. F. decyzją z dnia 25 lipca 2012 r. znak: [...], wypłacone za okres od 22 czerwca 2012 r. do 30 września 2012 r. w kwocie 1716 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 lipca 2012 r. organ ds. świadczeń rodzinnych I instancji przyznał S. F. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 156 zł za okres od 22 czerwca do 30 czerwca 2012 r. oraz w wysokości 520 zł miesięcznie za okres od 1 lipca 2012 r. Następnie wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, mianowicie, że w okresie od 9 września 2009 r. do 1 października 2012 r. S. F. prowadził działalność gospodarczą, zawieszoną w okresie od 1 października 2011 r. do 28 lutego 2012 r. W wyniku wznowienia postępowania organ I instancji decyzją z dnia 13 września 2013 r. uchylił w całości decyzję z dnia 25 lipca 2012 r. i odmówił S. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od 22 czerwca do 1 października 2012 r., przyznał natomiast ww. świadczenie za okres od 2 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 października 2013 r., powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu S. F. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że do dnia wykreślenia działalności gospodarczej, tj. do 1 października 2012 r. nie składał wniosku o wznowienie wykonywania tej działalności, a zatem przez cały okres od dnia 1 października 2011 r. jego działalność gospodarcza była zawieszona. Zarzucił organowi I instancji błędne przyjęcie, że okres zawieszenia działalności gospodarczej nie jest tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia. Podniósł ponadto, że nie został pouczony o zakazie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie zawieszenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy ustalił, że działalność gospodarcza S. F. była zawieszona jedynie w okresie od 1 października 2011 r. do 28 lutego 2012 r. Po upływie okresu zawieszenia nie można mówić o rezygnacji strony z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z zaświadczenia Miejskiego Urzędu Pracy z dnia 22 czerwca 2012 r. wynika wprawdzie, że S. F. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna m.in. w okresie od 23 stycznia do 21 czerwca 2012 r., a więc po upływie okresu zawieszenia, jednakże faktyczne wykreślenie działalności gospodarczej nastąpiło dopiero w dniu 1 października 2012 r. Dopiero wtedy zdaniem Kolegium strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji zamiast art. 30 ust. 2 pkt 1 powinien przywołać art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ponieważ decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, a następnie stronie odmówiono przyznania przedmiotowego świadczenia za okres od 22.06.2012r. do 1.10.2012r. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy ma charakter odmienny od unormowań zawartych w art. 30 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy i organ nie może oceniać świadomości strony co do spełnienia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia, ewentualnego wprowadzenia organu w błąd, skutków braku pouczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, S. F. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co spowodowało ustalenie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W uzasadnieniu skarżący, przywołując treść art. 14a ust. 5 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, powtórzył przedstawioną w odwołaniu argumentację dotyczącą zawieszenia działalności gospodarczej przez cały okres od dnia 1.10.2011r. do dnia 1.10.2012r. Składając wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej wskazano jedynie przewidywany (orientacyjny) termin jej wznowienia (28.02.2012r.). Organy oparły się jedynie na informacji o przewidywanym terminie wznowienia działalności, a zatem nie wyjaśniły w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wskazał dodatkowo na sprzeczność stanowiska organu II instancji, który z jednej strony twierdzi, że działalność gospodarcza była zawieszona do dnia 28.02.2012r. a z drugiej wskazuje, że skarżący był bezrobotny po upływie okresu zawieszenia. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1596/12 autor skargi podniósł, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, powołując się na wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 791/09 wskazał, że nie każde uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej, lecz tylko takie, które doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia rodzinnego, stanowić może materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w rozumieniu ar. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że nie był pouczony, iż w okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie mógł pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że organ miał dostęp do Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz bazy danych bezrobotnych, a tym samym miał możliwość ustalenia, że działalność gospodarcza była zawieszona. Uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane w sytuacji braku wiedzy beneficjenta o tym, że świadczenie to mu nie przysługuje, stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 1231/12; w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 123/11. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z powyższym unormowaniem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1), natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (ust. 2 pkt 4). Uznanie wypłaconego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny za okres od 22 czerwca do 30 września 2012 r. za nienależnie pobrane jest konsekwencją wydania przez organ ds. świadczeń rodzinnych I instancji, w trybie wznowieniowym, decyzji z dnia 13 września 2013 r., którą organ ten uchylił decyzję własną z dnia 25 lipca 2012 r. przyznającą skarżącemu ww. świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu decyzji z dnia 13 września 2013 r. podano, że w okresie od 22 czerwca do 1 października 2012 r. skarżący nie był uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazano, że działalność ta była zawieszona jedynie w okresie od 1 października 2011 r. do 28 lutego 2012 r. Wydana na skutek wznowienia postępowania decyzja z dnia 13 września 2013 r. mieści się więc w granicach rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia, oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 441). W wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. I OSK 537/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "pojęcie sprawy, o którym mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym". Innymi słowy między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, a zaskarżoną decyzją (aktem) musi istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że treść decyzji wcześniejszej (nieobjętej skargą) musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej. W świetle powyższego kontroli w rozpoznawanej sprawie podlegała również wydana w trybie wznowieniowym decyzja z dnia 13 września 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 25 lipca 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na gruncie przepisów ww. ustawy, zawiera art. 3 pkt 22, który stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy, to rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., która uprawniałaby członka rodziny osoby wymagającej opieki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej "u.s.d.g.", w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wiąże się zatem z faktyczną rezygnacją z jej wykonywania, w rozpoznawanej sprawie na okres, w którym konieczne jest zapewnienie opieki członkowi rodziny, a skutku tego nie niweczy ani wymieniony w art. 14a ust. 4 tej ustawy zakres praw i obowiązków przedsiębiorcy w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, ani przewidziana w art. 14a ust. 1 tej ustawy czasowość tego zawieszenia. Przepis art. 14a ust. 4 u.s.d.g. dotyczy bowiem skutków działalności gospodarczej wykonywanej przed jej zawieszeniem, które byłyby takie same w przypadku wykreślenia tej działalności z ewidencji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wskazuje natomiast, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest więc od odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 22 czerwca do 1 października 2012 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, czy też jej wykonywanie było zawieszone, co uprawniałoby go do ubiegania się o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 14a ust. 5 u.s.d.g. zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy. Okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku, i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej lub do dnia wskazanego w tym wniosku, który nie może być wcześniejszy niż dzień złożenia wniosku (ust. 6). Przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Jak wynika akt sprawy skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 października 2011 r. Z dniem 1 października 2012 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, a dzień później nastąpiło wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru CEIDG (k. 41 akt adm.). Z akt sprawy nie wynika aby skarżący kiedykolwiek występował z wnioskiem o wznowienie wykonywania działalności gospodarczej, a tylko taki wniosek uzasadniałby przyjęcie, że skarżący wznowił wykonywanie działalności gospodarczej i nie jest ono już dłużej zawieszone. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 14a ust. 6 u.s.d.g. nie ma podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej trwał tylko do dnia 28 lutego 2012 r. Organ oparł się wyłącznie na piśmie z Urzędu Miasta z dnia 3 października 2011 r. (k. 40 akt. adm.) – "Potwierdzeniu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej", gdzie wskazano, że okres zawieszenia trwa od 1.10.2011r do 28.02.2012r. Organ nie skonfrontował jednak tej informacji z brzmieniem przepisu art. 14a ust. 6 u.s.d.g., ani z danym z rejestru CEIDG, z którego wynika, że skarżący nigdy w okresie od 1 października 2011 r. do 1 października 2012 r. nie występował o wznowienie wykonywania działalności gospodarczej. Dodatkowo należy wskazać, że w okresie od 23 stycznia 2012 r. do 21 czerwca 2012 r., czyli częściowo pokrywającym się z okresem, w którym zdaniem organu skarżący prowadził działalności gospodarczą i nie zawiesił jej wykonywania, miał on status osoby bezrobotnej (k. 42 akt adm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) pod pojęciem bezrobotnego należy rozumieć m.in. osobę, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że osoba prowadząca działalność gospodarczą, która nie zawiesiła jej wykonywania, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Tymczasem idąc tokiem rozumowania organu należałoby stwierdzić, że skarżący w okresie od 1 marca do 21 czerwca 2012 r. jednocześnie był bezrobotny i prowadził działalność gospodarczą, której wykonywania nie zawiesił. W postępowaniu wznowieniowym wobec tego z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniono w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie, czy skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej tylko do dnia 28 lutego 2012 r. W konsekwencji nie wykazano, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne za okres od 22 czerwca do 30 września 2012 r. Bezpośrednim skutkiem powołanej nieprawidłowej decyzji z dnia 13 września 2013 r. było wydanie przez organ I instancji decyzji 23 października 2013 r. stwierdzającej nienależność pobranego w okresie od 22 czerwca do 30 września 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zgodnego z prawem uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej świadczenie, brak było możliwości wydania decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ I instancji przede wszystkim wyda prawidłowe rozstrzygnięcie po wznowieniu postępowania, mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a także wydanej w trybie wznowieniowym decyzji z dnia 13 września 2013 r. Orzeczenie w pkt 2 oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.