II SA/Ke 470/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości [...], stanowiącej własność W. S., poprzez udzielenie K. zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia [...], ustanawiając strefę kontrolowaną o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) w odległości ok. 3,5 m od wschodniej granicy i ok. 2,0 m od północnej części działki nr [...], a także zobowiązał K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót, o których mowa w pkt 1 decyzji. Ponadto organ orzekł o odmowie czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas budowy ok. 1 miesiąca, polegającego na ustanowieniu pasa szerokości 4,0 m (po 2,0 m od osi gazociągu) na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się konieczne, ponieważ K., realizująca cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 tej ustawy, wykazała, że właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia W. S. zarzucił naruszenie przepisów K.p.a. m.in. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie. Strona podniosła również, iż cel publiczny został przyjęty ponad interes właściciela nieruchomości bez uwzględnienia jego stanowiska. W uzasadnieniu tych zarzutów W. S. wskazał m.in., że w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie podnosił, że nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż interes społeczny nie jest na tyle ważny i znaczący, aby ograniczać jego prawo własności. Podkreślił także, że w przyszłości, w miejscu posadowienia gazociągu, planuje budowę punktu handlowego, o czym informował organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania W. S., na podstawie art. 9a oraz 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie stwierdził, że nieruchomość oznaczona w ewidencji jako działka nr [...] została objęta decyzją Burmistrza Miasta z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], która dopuszcza budowę sieci gazowej średniego ciśnienia na jej terenie. Zatem ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w sposób, który nie narusza ustaleń ww. decyzji. Organ podkreślił, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jakie powinna mieć propozycja skierowana przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub w ogóle, sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strona lub strony postawiły warunki, które druga strona uznała za niemożliwe do spełnienia. W ocenie organu odwoławczego wszelkie warunki formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestor bowiem wielokrotnie podejmował rokowania z właścicielem działki [...], zapoznając go z przebiegiem planowanej inwestycji oraz przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilno – prawnej. W trakcie rokowań doszło do bezpośrednich rozmów między właścicielem działki nr [...] a przedstawicielem inwestora, które nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia zgody na wejście na teren działki celem przeprowadzenia gazociągu. Wobec odmowy przyjęcia przez właściciela działki nr [...] zaproponowanych warunków inwestor, wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił również, że przedmiotowa działka aktualnie położona jest na terenach oznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] jako MN – tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej, gdzie obiekty budowlane przy drogach kategorii KDG (kategoria drogi wojewódzkiej) mogą być usytuowane w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Z analizy mapy do celów projektowych, dołączonej do wniosku wynika, że linia zabudowy przebiega poza trasą projektowanego gazociągu średniego ciśnienia. W związku z powyższym niezasadne są twierdzenia skarżącego, iż inwestycja uniemożliwi wznoszenie jakichkolwiek budynków, gdyż gazociąg leży w strefie wyłączonej z zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "godziwego odszkodowania" za udostępnienie nieruchomości organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a nie odszkodowania z tego tytułu. Wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Za taką kolejnością orzekania przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód jak też obiektywnej oceny zmniejszenia się wartości nieruchomości przed realizacją ww. inwestycji. Podstawą prawną orzekania w tej materii będzie art. 128 ust. 4 oraz 129 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym w niniejszym postępowaniu organ nie jest władny badać proponowanej przez strony kwoty wynagrodzenia za udostępnienie terenu, ani odszkodowania, które może zostać oszacowane po ustaleniu strat wynikłych wskutek budowy linii gazociągu. Organ odwoławczy podkreślił również, że w toku rokowań właściciel cały czas sprzeciwiał się przeprowadzeniu gazociągu przez swoją nieruchomość, żądając przy tym płatnego z góry odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodna z prawem. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. S. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty; - art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, pominięcie twierdzeń skarżącego i okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do twierdzeń strony, istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, nieuwzględnienie jej słusznego interesu i brak wskazania przyczyn, dla których organ uznał, że w niniejszej sprawie interes publiczny jest na tyle ważny, iż wymaga ograniczenia praw skarżącego; - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego błędnych wniosków, a ponadto zlekceważenie twierdzeń skarżącego podnoszonych w trakcie postępowania; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz zaniechanie odniesienia się do faktów istotnych dla sprawy podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, wskazujących na to, że przedmiotowa inwestycja nie służy interesom ogółu mieszkańców, a więc nie może być uznana za inwestycję celu publicznego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszej sprawie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie i w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela gruntu. W uzasadnieniu skargi W. S. dokonał rozwinięcia zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji i podkreślił, że organ bezpodstawnie przyjął, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił również, że planowana inwestycja w istotny sposób ingeruje w jego prawo własności, gdyż przeprowadzony gazociąg "przez środek działki" w przyszłości uniemożliwi wznoszenie budynków, magazynów oraz podejmowanie innych działań na nieruchomości. Strona podniosła także, że rokowania w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać uznane za słuszne, ponieważ za zajęcie gruntu pod przyszły gazociąg winno być ustalone odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 124 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., bowiem tylko prawidłowe rozumienie instytucji "rokowań" o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy pozwoli oznaczyć zakres ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i ocenić, czy ustalenia poczynione w sprawie niniejszej były wystarczające, a zatem czy uzasadnione były zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącego materialno-prawną podstawę zaskarżonego orzeczenia, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 3 udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści powyższych przepisów wynika możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Uruchomienie administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest jednak wyłącznie po przeprowadzeniu rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zatem obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie zezwolenia jest ustalenie, czy przeprowadzono rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1u.g.n. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca, że w sprawie nie doszło do prawidłowego przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Zarzut ten jest niezasadny. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 124 ust. 3 u.g.n. uwzględniając w tym zakresie rozumienie instytucji "rokowań" przedstawione w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy przeprowadzenia rokowań (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09), a pojęcie "rokowań" zawarte w tym przepisie należy rozumieć szeroko. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się również, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania z art. 124 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia ( por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak - Kucharczyk, LEX 2011 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.12.2011r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.10.2012r., sygn. akt. II SA/Gd 437/12). Jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Nie podlegającą przy tym badaniu i ocenie jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], została objęta decyzją Burmistrza Miasta z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], która dopuszcza budowę sieci gazowej średniego ciśnienia na jej terenie. Do wniosku o wszczęcia postępowania dołączono dokumenty z przeprowadzonych rokowań pomiędzy właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a inwestorem, które nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Potwierdza to materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy (k.23-33 akt administracyjnych), z którego wynika, że w trakcie rokowań doszło do bezpośrednich rozmów pomiędzy skarżącym a przedstawicielem inwestora, które nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie gazociągu. Nie zostały także zaaprobowane przez skarżącego warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. określone i zaproponowane przez inwestora w piśmie z dnia 8.03.2012r. i dołączonej do niego umowie (k. 29-30). Niezależnie od powyższego jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 5.02.2013r., przeprowadzonej przez organ I instancji, skarżący wyraźnie sprzeciwił się realizacji na jego działce inwestycji, żądając przeprojektowania gazociągu. W przypadku natomiast realizacji inwestycji zgłosił żądanie godziwego odszkodowania, płatnego z góry. Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z wymogami K.p.a., a organy orzekające – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. – podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo wymaga wskazania, iż stosownie do treści art. 124 ust. 4 u.g.n. inwestor zobowiązany został do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu na tej nieruchomości urządzeń (pkt 4 decyzji organu I instancji). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rozstrzyganie w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wypłacie jakiejkolwiek rekompensaty na rzecz właściciela nieruchomości, w zamian za zgodę na przeprowadzenie przez nieruchomość rurociągu, jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Należy podkreślić, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli zaś zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu ( art. 128 ust. 4 u.g.n.). Kwestia ta jednak może być przedmiotem odrębnego postępowania. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.