II SA/Ke 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Klimontowie z dnia 16 marca 2017r. nr XXXV/243/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 470/17 UZASADNIENIE W dniu 16 marca 2017 r. Rada Gminy w Klimontowie, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1515 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXV/243/17 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z § 1 uchwały przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2017 r." (powoływany dalej jako Program), który stanowi załącznik nr 1 do uchwały. W § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nadto w rozdziale V załącznika nr 1 do ww. uchwały postanowiono, że: "Odłowione bezdomne zwierzę zwraca się właścicielowi lub opiekunowi po wykazaniu przez niego praw do zwierzęcia oraz po uregulowaniu na rzecz Gminy Klimontów kosztów odłowienia (wyłapywania) tego zwierzęcia, jego transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia." Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez bezpodstawne nie zaliczenie uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nieskierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem w §4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, - art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w pkt III załącznika nr 1 do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania, kto będzie za nie odpowiedzialny, - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie w pkt V załącznika nr 1 do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia, - art 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w pkt VI załącznika nr 1 do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.). Zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i tym samym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Gminy w Klimontowie nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W § 4 tej uchwały postanowiono bowiem, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Nadto skarżący podniósł, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna w programie szczegółowo określić. Uchwalony przez Radę Gminy w Klimontowie program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jak wyjaśnił Prokurator, z art. 11a ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt wynika konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów. Rada powyższego obowiązku nie wypełniła, nie wskazała bowiem w uchwale adresu konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w pkt III i VI załącznika nr 1 do uchwały nie wypełniają upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podniósł także, że w realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych, uchwały rad gmin powinny wskazywać m.in. w jakim konkretnym schronisku dla zwierząt zapewnia się miejsce bezdomnym zwierzętom domowym, w jakim gospodarstwie rolnym zapewnia się miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, kto ma zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt i gdzie mają być przewożone, a nadto, kto ma zapewnić opiekę weterynaryjną w przypadkach przewidzianych ustawą. Zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach, jak podniósł skarżący, musi następować przed podjęciem uchwały, tak, aby w uchwale wskazać konkretne placówki i podmioty. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotnego naruszenie prawa powodujące nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji powinno to prowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Prokurator wskazał nadto, że w pkt V załącznika nr 1 do uchwały uchwalono postanowienia przekraczające granice upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na nich obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia. Wskazany zapis, w ocenie skarżącego, został w uchwale zamieszczony nie tylko bez podstawy prawnej, czyli z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, który jednoznacznie wskazuje, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie o ochronie zwierząt w żaden sposób nie uregulowano możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też ich zwrotu w trybie administracyjnym (w całości lub w części). Wprawdzie w ustawie o ochronie zwierząt, w art. 10 ust. 3, jest zapis zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionymi kosztami. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy w Klimontowie wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc, że uwzględnia ją w całości. Jak podniósł organ, Rada Gminy w Klimontowie dokonała dogłębnej analizy zarzutów i uzasadnienia skargi przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o ochronie zwierząt regulujących zagadnienie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w konsekwencji uznając wskazane w skardze zarzuty za uzasadnione. Uwzględniając argumentację skarżącego, na sesji w dniu 28 lipca 2017 r. Rada Gminy w Klimontowie podjęła w trybie autokontroli uchwałę nr XXXIX/283/17 w sprawie zmiany uchwały nr XXXV/243/17 Rady Gminy w Klimontowie z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zmiana uchwały polega na wykreśleniu wszystkich zaskarżonych części uchwały. W punkcie III ust. 3 programu wskazano schronisko dla bezdomnych zwierząt w Radysach s.c. jak podmiot mający dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt. W celu zapewnienia dalszej opieki bezdomne zwierzęta po odłowieniu zostaną odwiezione do tegoż schroniska. Organ zaznaczył przy tym, że obowiązki związane z odławianiem bezdomnych zwierząt przez wskazane schronisko i zapewnienie im dalszej opieki po odłowieniu zapisane zostały w umowie zawartej pomiędzy gminą a tymże schroniskiem jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały na etapie uzgadniania treści programu. Nadto w punkcie V programu wykreślono zapis wprowadzający obwarowania związane z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli poprzez nałożenie na nich obowiązku uregulowania poniesionych kosztów. W punkcie VI programu wskazano osobę L. K., lekarza weterynarii Lecznica dla Zwierząt Klimontów, mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Podobnie jak w przypadku punktu III programu i ten obowiązek był uregulowany w umowie zawartej przez gminę z tym lekarzem jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały na etapie uzgodnień do programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017r. (sygn. akt II OSK 725/17, Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Za zasadny należy uznać także zarzut skargi w zakresie istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), poprzez zawarcie w pkt V załącznika nr 1 do uchwały postanowień wprowadzających obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku. uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, jego transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Zgodzić należy się ze skarżącym, że brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela (lub opiekuna) zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego Programu, w tym kosztami odłowienia zwierzęcia, jego transportu, przechowywania i ewentualnego leczenia. Jak trafnie podnosi autor skargi, art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności także co do samego punktu V załącznika nr 1 do uchwały. Zasługiwał nadto na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w punkcie III załącznika nr 1 do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, a także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w pkt VI załącznika nr 1 do uchwały konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać usypiania ślepych miotów. Słusznie podniósł Prokurator, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 6 poz. 100, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 398/16, Lex nr 2136653). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a to art. 11a ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości także z tej przyczyny. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego na zasadzie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., podnieść należy, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła zatem konieczność merytorycznego rozpoznania skargi. W konkluzji stwierdzić należy, że zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.