II SA/Ke 473/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 24 lipca 2025 r., znak: WOA.7722.36.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 24 lipca 2025 r., znak: WOA.7722.36.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie (PINB) z 30 maja 2025 r., znak: NB.051.11.2024, o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. R. z 19 maja 2025 r., w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sprawie budowy stacji transformatorowej wraz z przyłączem kablowym SN 15 kV na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] – miasto, ponieważ postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z 19 maja 2025 r. J. R. wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania dotyczącego zgłoszenia budowy ww. stacji transformatorowej. Organ I instancji ustalił, że 27 marca 2025 r. inwestor Q. sp. z o.o. dokonał zgłoszenia zarejestrowanego pod znakiem AB.6743.2.20.2025.KK. Od tego zgłoszenia Starosta Włoszczowski nie wniósł sprzeciwu. W dniu 21 maja 2025 r. pracownicy PINB przeprowadzili wizję lokalną na działce nr [...] we Włoszczowie, podczas której ustalono, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych objętych ww. zgłoszeniem. W tej sytuacji organ I instancji, działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., wydał opisane na wstępie postanowienie z 30 maja 2025 r. W zażaleniu J. R. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11 i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że wbrew twierdzeniom PINB przedmiot postępowania istnieje, a jest nim zgłoszenie budowy stacji trafo, od którego Starosta nie wniósł sprzeciwu, mimo że miał taki obowiązek. PINB powinien zweryfikować dokonane zgłoszenie pod kątem jego legalności. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy PINB rozpatrzył merytorycznie wniosek, skoro zebrał materiał dowodowy, co powinno odbyć się po formalnym wszczęciu postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany z powodu wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszczęcie i prowadzenie sprawy jest bowiem dopuszczalne tylko z urzędu, stosownie do art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Ponadto, ponieważ organ nie stwierdził żadnych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej stacji trafo, a zatem brak jest przesłanek wskazujących na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, które stanowiłby podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. W skardze do tut. Sądu J. R. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: • art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 § 1, art. 61a § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 136 k.p.a. polegające na oparciu postanowienia i jego uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu; • art. 53a w zw. z art. 50-51 p.bud. przez ich błędną interpretację. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiot postępowania istnieje, a jest nim zgłoszenie budowy stacji trafo, jednocześnie nie ma znaczenia, czy inwestycja została rozpoczęta faktycznie, aczkolwiek sam PINB podał, że termin rozpoczęcia robót wskazano na 5 maja 2025 r. i jak wynika z materiału dowodowego roboty w rozumieniu art. 41 p.bud. już się rozpoczęły. Równocześnie PINB rozstrzygnął de facto merytorycznie wniosek skarżącego zbierając dowody. Tymczasem, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów. Autor skargi wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem trybem kontroli zgody (milczącej) na wykonanie robót jest postępowanie na podstawie art. 50-51 p.bud. Stwierdził, że inwestycja związana ze stacją trafo nie może być realizowana w trybie zgłoszeniowym, zgłoszenie jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności inwestycja jest częścią dużej inwestycji sztucznie podzielonej na mniejsze, co przesądził już WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 176/24, II SA/Ke 177/24 i II SA/Ke 228/24 i nie może być realizowana bez decyzji środowiskowej. Zdaniem skarżącego, postępowanie związane z szeroko rozumianą samowolą budowlaną może być wszczynane zarówno na żądanie strony jak i z urzędu, co wprost wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis art. 53a p.bud. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli wnioskodawca zgłasza naruszenia przepisów budowlanych, to organ nie ma możliwości odmówić wszczęcia postępowania. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach II OSK 1623/23, II OSK 1232/23, II OSK 2096/22. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie, odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1867/17). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Postanowienie PINB z 30 maja 2025 r., utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi (w zdaniu pierwszym), że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście obowiązujących od 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), dalej "p.bud.", przewidujących wszczęcie postępowań przez organami nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a) zarysowały się w orzecznictwie rozbieżne poglądy, co do tego, jak powinny zachować się organy nadzoru budowlanego otrzymawszy bądź to prośbę zainteresowanej osoby o podjęcie działań, bądź to nawet stanowcze i sprecyzowane żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do konkretnej inwestycji i w oparciu o wskazaną podstawę prawną. W judykaturze kwestionowano zasadność wydawania przez organy nadzoru budowlanego postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do postępowań objętych działaniem art. 53a ust. 1 p.bud. Taki pogląd opierano na ogólnym założeniu, że skoro postępowanie w danym przypadku wszczynane jest tylko z urzędu, to wniosek o jego wszczęcie nie może być niejako z gruntu skuteczny, a przez to nie może "wywołać" postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1482/23). Sąd w niniejszej sprawie podziela jednak argumentację dopuszczającą nieco szerszą wykładnię przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a., wyrażonej słowami "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" i objęcie nią sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego z jednej strony nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a zarazem daje wyraz temu, że ze względu na obowiązywanie art. 53a ust. 1 (czy art. 72a) p.bud. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich przypadkach prawidłowe jest wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stanowczego żądania zainteresowanego podmiotu, nie niweczy przy tym sensu art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud., a wręcz poniekąd z nim koresponduje. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może "z innych uzasadnionych przyczyn" prowadzić postępowania na wniosek (por. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., sygn. II OSK 2058/23). W tym miejscu należy zarazem podkreślić, że wobec obowiązywania art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) p.bud. z reguły nie występuje potrzeba, aby wymagać od organów nadzoru budowlanego formalnej reakcji na zgłoszenia zainteresowanych osób dotyczące naruszeń prawa budowalnego. Dopuszczalne prawnie i akceptowalne jest skierowanie do wnioskodawcy pisma, co w kategoriach prawnych powinno być traktowane jako załatwienie wystąpienia osoby w trybie skargi i wniosków stosownie do działu VIII k.p.a. (por. wyroki NSA: 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1383/21; z 3 marca 2023 r., sygn. II OSK 378/22). Organ nadzoru budowlanego odpowiadający na wniosek zainteresowanej osoby w taki sposób nie dopuszcza się bezczynności. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, zwłaszcza gdy żądanie wszczęcia postępowania sformułowane jest przez profesjonalnego pełnomocnika, ze wskazaniem na interes prawny danej osoby oraz ze sprecyzowaniem podstawy prawnej i trybu postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone, by reakcja organu na złożony wniosek miała postać formalną, tj. odmowy wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1804/22; z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1513/22). W rozpoznawanej sprawie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do PINB z wnioskiem o podjęcie czynności i wszczęcie postępowania w trybie art. 50-51 p.bud. w odniesieniu do inwestycji realizowanej na podstawie zgłoszenia Q. sp. z o.o. do Starosty Włoszczowskiego z 1 kwietnia 2025 r., dotyczącego budowy stacji trafo na działce nr [...] we Włoszczowie. W dniu 21 maja 2025 r. pracownicy PINB przeprowadzili wizję lokalną na ww. działce, podczas której nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych związanych z budową stacji transformatorowej wraz z przyłączami, na które inwestor posiada zgłoszenie. Na potwierdzenie wykonano dokumentację fotograficzną (notatka służbowa k. K-I-3-4). Zgodnie z art. 81 ust. 4 p.bud. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Wskazane czynności kontrolne przeprowadzane są ad hoc i jako takie nie stanowią o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero ewentualne stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości związanych z kontrolowanym obiektem obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 p.bud. materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 2 września 2020 r., sygn. II OSK 1038/20; z 2 grudnia 2025 r., sygn. II OSK 618/23). Nie ma więc racji skarżący, że przeprowadzenie czynności kontrolnych (wizji lokalnej) 21 maja 2025 r. stanowi o gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego (w domyśle prowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego) i automatycznie wyklucza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Zgodnie z art. 84 ust. 1 p.bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Konkretyzacja tych następuje w art. 84a p.bud. I tak, zgodnie z ust. 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Natomiast stosownie do ust. 2 organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Z kolei stosownie do art. 84b ust. 1 p.bud. kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje tę kontrolę w stosunku do starosty. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie mogą w ramach opisanej wyżej kontroli ingerować w rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika bowiem z art. 84b ust. 3 p.bud., wzruszenie takich decyzji administracyjnych dokonywane jest przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 2235/15). Tym bardziej nie mogą ingerować w zgodę organu architektoniczno-budowlanego na realizację inwestycji, polegającą na niewniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia. W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje po stronie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego kompetencja do oceny prawidłowości dokonanego zgłoszenia, czy też zasadności niewniesienia przez ten organ sprzeciwu od zgłoszenia, w sytuacji gdy żadne roboty budowlane nie zostały wykonane. Zgodnie z art. 83 ust. 1 p.bud. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Instytucja zgłoszenia uregulowana jest w art. 29-30 p.bud., a zatem nie figuruje w katalogu zadań i kompetencji organ nadzoru budowlanego I instancji. Dopiero prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 p.bud. (art. 50 ust. 1 pkt 3) obliguje organ nadzoru budowlanego I instancji do interwencji w trybie art. 50-51 p.bud. Trafnie więc ŚWINB uznał, że skoro żadne roboty budowlane związane z budową stacji trafo nie zostały podjęte, PINB nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, co wypełnia przesłankę braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Podsumowując, wystąpienie skarżącego wywołało reakcję PINB, a jego zastrzeżenia dotyczące procesu inwestycyjnego na działce sąsiedniej nie zostały zlekceważone. Organ sprawnie podjął działania i w toku czynności kontrolnych ustalił, że żadne roboty objęte zgłoszeniem nie została rozpoczęte. Organ analizował więc zaistniałą w terenie sytuację pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z art. 50-51 p.bud. z urzędu, lecz nie znalazł ku temu podstaw z uwagi na stan, w którym na moment kontroli nie były prowadzone prace ani nie istniał obiekt budowlany. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.