II SA/Ke 477/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 28 lutego 2024 r. nr XXXVII/3/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Stopnica na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 28 lutego 2024 r. Rada Miejska w Stopnicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2023 r., poz. 40, zwanej dalej "u.s.g."), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1580, zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą") po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju, dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy oraz organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, podjęła uchwałę nr XXXVII/3/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Stopnica w 2024 roku" - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwanego dalej "Programem"). W § 1 pkt 2 Programu wskazano, że ilekroć w uchwale jest mowa o schronisku - należy przez to rozumieć Schronisko dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] prowadzone przez M. G., przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. G. B., ul. [...], [...] NIP [...], REGON [...] weterynaryjny nr [...] Zgodnie z § 4 ust. 2 Programu, realizację zadań w ramach programu prowadzi Schronisko dla zwierząt - Schronisko dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] prowadzone przez P. M. [...], przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. G. B., ul. [...], [...] NIP [...], REGON [...], tel. 607 596 920, weterynaryjny nr [...] W treści § 5 ust. 1 Programu postanowiono, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku będzie realizowane na podstawie Umowy zawartej za pośrednictwem Wykonawcy usługi odłowienia i transportu zwierząt w Schronisku dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] prowadzonym przez P. M. Glijer, przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. G. B., ul. [...], [...] NIP [...] REGON [...] weterynaryjny nr [...], tel. [...] Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 4 Programu, zwierzęta niezwłocznie od momentu wyłapania będą dostarczane do Schroniska dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] w celu zapewnienia opieki przez Przedsiębiorstwo Handlowo U. J. [...] siedzibą: [...], ul. [...]. Sterylizacja lub kastracja zwierząt została uregulowana w § 8 Programu, zgodnie z którym: 1. Zabiegi sterylizacji albo kastracji mogą być prowadzone tylko przez lekarza weterynarii. 2. Zabiegi określone w pkt. 1 mogą być wykonywane przez lekarza weterynarii, z którym Gmina ma podpisaną umowę tj. Gabinet Weterynaryjny [...], lek. wet M. B.; [...]; ul. [...], tel. [...], w przypadku zwierząt bezdomnych, dla których przeprowadzane są akcje adopcyjne, 3. Zabiegi określone w pkt. 1 wykonywane dla bezdomnych psów umieszczanych w schronisku dla zwierząt, będą realizowane zgodnie z procedurą postępowania przyjętą przez schronisko dla zwierząt. 4. Zabiegom, o których mowa w pkt. 1, nie podlegają zwierzęta, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia lub wiek. W § 10 ust. 1 Programu wskazano, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt bezdomnych - Schronisko dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] lub w lecznicy dla zwierząt - Gabinet Weterynaryjny [...], lek. wet M. B.; [...]; ul. [...], tel. [...] Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 6 Programu, w 2024 roku na realizację Programu planuje się kwotę: sterylizacja i kastracja psów do adopcji - 800,00 zł. Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez wskazanie w treści § 1 pkt 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 4 i § 10 ust. 1 Programu jako schroniska dla zwierząt - schroniska dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] prowadzonego przez M. G. pomimo, że Gmina Stopnica nie zawarła z tym schroniskiem stosownej umowy w tym zakresie i niezasadnie uzależniła zapewnienie bezdomnym zwierzętom z gminy Stopnica miejsca w schronisku od zawarcia umowy przez osoby trzecie, a nadto ww. schronisko przyjmuje wyłącznie bezdomne psy, co skutkowało niewypełnieniem przez Radę Miejską delegacji ustawowej zobowiązującej Radę do zapewnienia wszystkim bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Stopnica miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 8 ust. 3 oraz § 13 ust. 2 pkt 6 Programu zakresu zadania w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt wyłącznie do psów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczą wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutu, wyjaśniając, że w związku z otrzymanymi 16 kwietnia 2024 r. od Fundacji [...] informacjami, na podstawie art. 88 u.s.g. wezwał Radę Miejską w Stopnicy do udzielenia informacji, czy Gmina Stopnica zawarta umowę ze schroniskiem dla zwierząt i przesłanie skanu tej umowy. Pismem z 16 maja 2024 r. Gmina poinformowała, że w celu wyłonienia wykonawcy usług określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. przeprowadzono trzy kolejne postępowania. Ostatecznie zawarto umowę z wykonawcą, który przedłożył licencję dla kierowców i osób obsługujących transport zwierząt, decyzję o nadaniu nr weterynaryjnego w odniesieniu do działalności polegającej na transporcie zwierząt, wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach, zezwolenie Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica na odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy Stopnica oraz umowę ze schroniskiem w S. ul. [...] wraz z numerem weterynaryjnym tego schroniska oraz decyzją zezwalającą na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Wojewoda wskazał, że z treści załączonych dokumentów wynika, że Gmina Stopnica 31 stycznia 2024 r. zawarła umowę nr [...] na odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy i zapewnienie im opieki w schronisku z J. D., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo U. J. [...]. Na podstawie tej umowy Gmina zleciła J. D., a on przyjął do wykonania m. in. usługę w zakresie schwytania wskazanego zwierzęcia, dostarczenia zwierzęcia do Schroniska w S. ul. [...] nr [...] (na podstawie zawartej umowy) w celu zapewnienia opieki niezwłocznie od momentu wyłapania oraz zapewnienia opieki w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Co istotne, z treści przywołanej powyżej umowy, zawartej przez J. D. z M. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą M. G. B., wynika, że Wykonawca, przyjął do wykonania prace polegające m.in. na przyjęciu od Zamawiającego, dostarczonych psów i wszelkich praw do nich w chwili dostarczenia, dozór i utrzymanie przyjętych psów i kompleksową opiekę weterynaryjną. Umowa nie obejmuje możliwości przyjmowania do schroniska innych zwierząt poza psami. Po analizie ww. dokumentacji Wojewoda uznał, że Gmina nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, stąd konieczność skierowania skargi w trybie art. 93 u.s.g. Organ nadzoru podkreślił, że Rada Miejska w treści Programu wskazała schronisko i jego adres, jednak dane te nie pozwalają na rzeczywiste skorzystanie przez adresatów z jego usług, z uwagi na brak zawartej z Gminą umowy, która gwarantowałaby ich wykonanie. Zdaniem Wojewody, niezależnie od stanowiska Rady, że przepisy nie nakładają obowiązku zawarcia umowy bezpośrednio ze schroniskiem dla zwierząt, wprowadzone zapisy uchwały oraz zawarte przez Gminę umowy nie zapewniają bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Umowa zawarta przez J. D. (mającego zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt) z M. G. (prowadzącym schronisko) dotyczy zapewnienia opieki wyłącznie bezdomnym psom, pomijając całkowicie pozostałe, bezdomne zwierzęta. Natomiast z art. 11a ust. 2 u.o.z. jednoznacznie wynika, że obowiązek zapewnienia miejsca w schroniskach dotyczy wszystkich bezdomnych zwierząt. Wojewoda zarzucił również, że § 8 ust. 3 oraz § 13 ust. 2 pkt 6 Programu, zawężają zadanie w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt i finansowania tych zabiegów wyłącznie do psów. Sumując Wojewoda stwierdził, że analiza uchwały oraz powiązanej z nią dokumentacji wskazuje, że Rada Miejska nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, co skutkowało niewypełnieniem delegacji ustawowej. To z kolei uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stopnicy wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała została bez uwag opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i żadna z organizacji, które zostały powiadomione przez ogłoszenie w BIP o zamiarze podjęcia tej uchwały nie zgłosiły uwag w wyznaczonym terminie. Rada wyjaśniła, że zawarto umowę z wykonawcą, który przedłożył licencję dla kierowców i osób obsługujących transport zwierząt, decyzję o nadaniu nr weterynaryjnego w odniesieniu do działalności polegającej na transporcie zwierząt, wydaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach, zezwolenie Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica na odławianie bezdomnych zwierząt na terenie Gminy S. oraz umowę ze schroniskiem w S. ul. [...] wraz z numerem weterynaryjnym tego schroniska oraz decyzją zezwalającą na prowadzenie schroniska dla zwierząt. Z tych powodów w § 4 ust. 2 Programu, przyjęto, że realizację zadań w ramach programu prowadzi m.in. Schronisko dla bezpańskich zwierząt w S. M. [...] W § 5 pkt 1 Programu także wskazano na to schronisko, w którym zapewnione będę miejsca wszystkim bezdomnym zwierzętom. Zdaniem Rady Miejskiej, nie ma racji Wojewoda twierdząc, że ww. schronisko przeznaczone jest wyłącznie dla psów. Świadczą o tym w szczególności opublikowane w Dzienniku Urzędowym Woj. Świętokrzyskiego uchwały Rad Gmin ościennych. W ocenie Gminy, zaskarżając akt prawa miejscowego organ nadzoru nie może zarzucać jego nieważności, opierając skargę na treści innych dokumentów, nie stanowiących treści Programu. W szczególności nie może stanowić podstawy orzeczenia nieważności uchwały treść umowy wykonawczej w stosunku do tej uchwały, zawartej przez wykonawcę z osobą trzecią. Nie można orzec o nieważności zaskarżonej uchwały na tej podstawie, że być może nieprecyzyjnie sformułowano umowę zawartą przez przedsiębiorcę odławiającego bezpańskie zwierzęta z przedsiębiorcą prowadzącym schronisko dla zwierząt. Rada Miejska podniosła, że na podstawie treści uchwały nie można postawić zarzutu, że Gmina nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku określenia w programie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, bowiem wskazała w treści Programu schronisko oraz jego adres. Rada nie zgodziła się też z poglądem, że dane zawarte w Programie nie pozwalają na rzeczywiste skorzystanie przez adresatów z tych usług, z uwagi na brak zawartej z Gminą umowy, która gwarantowałaby ich wykonanie, gdyż adresatem obowiązku w tym zakresie nie jest mieszkaniec gminy, ale sama Gmina. Za nieuzasadniony uznano zarzut, że zlecenie usługi zapewnienia miejsca w schronisku dla zwierząt pośrednikowi nie stanowi należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Rada dodała, że nie ma wpływu na treść umowy zawartej przez pośrednika ze schroniskiem, jej zakres i okres obowiązywania oraz ewentualną możliwość jej rozwiązania. Takie możliwości ma jednak organ wykonawczy Gminy, który może doprowadzić do sformułowania właściwej treści pośrednika ze schroniskiem. Zapisy uchwały w ocenie Rady Miejskiej zapewniają wszystkim bezdomnym zwierzętom miejsca we wskazanym schronisku, zatem wypełniona została delegacja ustawowa wskazana w art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. Nadto Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutem, że § 8 ust. 3 oraz § 13 ust. 2 pkt 6 Programu, gdyż zapisy te dotyczą z pewnością wszystkich zwierząt, nie tylko psów. W kwotach zabezpieczonych w § 13 ust. 2 pkt 6 Programu mieszczą się również wydatki na sterylizację i kastrację innych niż psy zwierząt. Ponieważ dotychczas Gmina miała do czynienia wyłącznie z potrzebą kastracji psów taki zapis znalazł się w Programie. W ocenie Gminy Stopnica uchwała nie narusza prawa w istotnym stopniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 28 lutego 2024 r. nr XXXVII/3/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Stopnica w 2024 roku". Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W ocenie Sądu za zasadny należało uznać zarzut skargi, odnoszący się do niewypełnienia przez Radę Miejską obowiązku ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., który zobowiązuje radę gminy do zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Stopnica miejsca w schronisku dla zwierząt. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt kwestii zapewnienia wszystkim bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Rada Miejska w Stopnicy uzależniła natomiast realne wykonanie tego obowiązku od umowy zawartej przez osobę trzecią ze schroniskiem dla zwierząt, co wynika wprost z treści Programu. W § 5 ust. 1 Programu wskazano bowiem, że "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku będzie realizowane na podstawie Umowy zawartej za pośrednictwem Wykonawcy usługi odłowienia i transportu zwierząt w Schronisku dla bezpańskich zwierząt w S., ul. [...] prowadzonym przez P. M. Glijer, przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą M. G. B., ul. [...], [...] NIP [...] REGON [...] weterynaryjny nr [...], tel. [...]." Zatem już z treści powyższego zapisu Programu wynika, że wykonanie obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt uzależnione jest od umowy zawartej przez wykonawcę usługi odłowienia i transportu zwierząt (z którym Gmina podpisała umowę) ze Schroniskiem dla bezpańskich zwierząt w S. prowadzonym przez M. G. (z którym Gmina nie zawarła umowy). Prowadzi to do konstatacji, że tylko od stron umowy – tj. podmiotu odławiającego zwierzęta i podmiotu prowadzącego schronisko - zależeć ma zakres umowy, jej byt prawny i wykonalność. W tej sytuacji trudno uznać, że Rada Miejska - wprowadzając sporne postanowienie Programu oraz wskazując dane schroniska dla zwierząt, z którym bezpośrednio nie zawarła umowy - w sposób rzeczywisty zapewniła realizację obowiązku, do którego zobligowana została w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. W ocenie Sądu wskazanie w treści § 1 pkt 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 4 i § 10 ust. 1 Programu danych schroniska, w którym zapewnia się miejsce dla bezdomnych zwierząt nie jest wystraczające do uznania, że obowiązek ustawowy został wypełniony. Przedstawione przez Radę Miejską dokumenty, w szczególności treść umowy nr [...] z 1 stycznia 2024 r. zawartej pomiędzy J. D., wykonującym na rzecz Gminy usługę odławiania i transportu zwierząt, a M. G. prowadzącym Schronisko dla bezpańskich zwierząt w S., potwierdzają zgłoszone przez Wojewodę zastrzeżenia do Programu. Analiza postanowień powyższej umowy dowodzi racji Wojewody, że Rada Miejska ograniczyła umieszczanie zwierząt w schronisku jedynie do bezdomnych psów, przez co również nie zrealizowano delegacji ustawowej. Rada zawęziła krąg bezdomnych zwierząt jedynie do psów, zapominając, że art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. dotyczy zwierząt bezdomnych, do których - zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. - zalicza się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Z treści umowy zawartej przez wykonawcę usługi odławiania i transportu zwierząt z prowadzącym ww. Schronisko wynika wprost, że dotyczy ona jedynie bezdomnych psów. Na podstawie § 1 tej umowy Schronisko przyjęło do wykonania następujące prace: przyjęcie dostarczonych psów i wszelkich prawa do nich w chwili dostarczenia, dozór i utrzymanie przyjętych psów, kompleksową opiekę weterynaryjną na zasadach określonych w ustawie o ochronie zwierząt, identyfikację psów przyjętych do schroniska, prowadzenie ewidencji przyjmowanych i wydawanych psów, prowadzenie działań mających na celu przekazanie psów nowym właścicielom. Zgodzić należy się z Wojewodą, że powyższa umowa nie obejmuje możliwości przyjmowania do schroniska innych zwierząt poza psami. Zatem treść tej umowy w sposób dobitny potwierdza, że Rada Miejska nie wypełniła obowiązku ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Zdaniem Sądu, Rada Miejska powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale, w sposób realnie zapewniający ich realizację. Innymi słowy, nie chodzi o to, aby w treści Programu wprowadzić zapis (wskazać dane adresowe konkretnego schroniska), który jest niewykonalny, ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach związanych z jego realizacją oraz działaniach faktycznie podejmowanych przez gminę. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). Zdaniem Sądu, powyższe należy kwalifikować jako niewypełnienie przez Radę Miejską delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W rozpatrywanym przypadku na uwzględnienie zasługuje także zarzut Wojewody, że w § 8 ust. 3 oraz § 13 ust. 2 pkt 6 Programu Rada Miejska zawęziła zadanie w postaci obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt i finansowania tych zabiegów wyłącznie do psów, podczas gdy obowiązku sterylizacji lub kastracji, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., nie można ograniczać tylko do psów, ale musi on dotyczyć wszystkich zwierząt przebywających w schroniskach dla zwierząt, spełniających ustawową definicję zwierząt bezdomnych. Z treści § 8 ust. 3 Programu wynika, że zabiegi sterylizacji albo kastracji będą realizowane zgodnie z procedurą postępowania przyjętą przez schronisko dla zwierząt, ale dotyczy to tylko dla bezdomnych psów umieszczanych w takim schronisku. Tymczasem zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. uchwałodawca lokalny winien zawrzeć w treści Programu postanowienia dotyczące obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji wszystkich zwierząt bezdomnych umieszczonych w schroniskach dla zwierząt, nie ograniczając tego obowiązku wyłącznie do psów. Takiej możliwości nie przewidują także inne postanowienia skarżonego Programu, zwłaszcza pozostałe przepisy § 8 załącznika do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 Programu istotnie odnosi się do wszystkich zwierząt bezdomnych, ale ogranicza ich krąg wyłącznie do zwierząt bezdomnych, dla których przeprowadzane są akcje adopcyjne. Rację ma zatem skarżący, że omawiany element obligatoryjny programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w zaskarżonej uchwale nie został w sposób właściwy uregulowany. Niezrozumiałe jest stanowisko Rady Miejskiej, że w kwotach zabezpieczonych w § 13 ust. 2 pkt 6 Programu mieszczą się również wydatki na sterylizację i kastrację innych niż psy zwierząt. Z treści tego zapisu Programu wynika bowiem wprost, że w 2024 roku na realizację zadania "sterylizacja i kastracja psów do adopcji" Rada Miejska przeznaczyła kwotę 800,00 zł. Zauważyć trzeba, że kwota ta zabezpiecza nie tylko zabiegi sterylizacji i kastracji ograniczone do psów z pominięciem innych zwierząt bezdomnych, ale ponadto tylko do psów przeznaczonych do adopcji, o których mowa w § 8 ust. 2 Programu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt Rada Miejska nie zabezpieczyła w Programie środków finansowych, nie wypełniając zatem obowiązku ustawowego określonego w art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Odnosząc się do argumentacji zawarte w odpowiedzi na skargę, podnieść należy, że nie ma racji organ, wskazując, że Wojewoda oparł skargę na treści innych dokumentów, które nie stanowią treści Programu. Jak wyjaśniono wyżej, już same postanowienia Programu świadczą o niewypełnieniu delegacji ustawowej przez Radę Miejską w Stopnicy, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Natomiast przedłożone przez Gminę dokumenty związane z realizacją Programu jedynie dodatkowo potwierdzają zasadność zarzutów postawionych przez organ nadzoru, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podzielił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).