II SA/Ke 502/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015r. sprawy ze skargi "..." Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uznania rekultywacji gruntu za zakończoną oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...], od decyzji Starosty z [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywacji na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,22 ha (Etap "B") położonej w miejscowości Ł., gmina K.W., powiat k., stanowiącej część złoża "O.", na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w związku ze złożonym przez skarżące przedsiębiorstwo wnioskiem o uznanie za zakończoną rekultywacji na ww. działce. Starosta w swojej decyzji podał, że dla terenu poeksploatacyjnego złoża "O." dnia [...] wydał decyzję, którą określił rolny kierunek rekultywacji. W dniu 11 lipca 2014 r. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...], które wykazały, że na działce nie została przeprowadzona żadna rekultywacja, w tym rekultywacja techniczna, biologiczna czy zagospodarowanie właściwe. Na większości powierzchni Etapu A, ujawniono zbiornik wodny powstały z wód opadowych. Powierzchnia Etapu B i C stanowi skarpę poeksploatacyjną, której nachylenie przekracza maksymalne nachylenie ustalone w dokumentacji i która jest porośnięta samosiejkami roślinności zielnej, co zostało stwierdzone na miejscu. W wyniku przeprowadzonych oględzin, organ I instancji dostrzegł, że teren nie nadaje się w żaden sposób do użytkowania, gdyż gruntom nie nadano i nie przywrócono żadnych wartości użytkowych. Burmistrz Miasta i Gminy K.W. postanowieniem z [...] wyraził negatywną opinię w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną dla terenu poeksploatacyjnego złoża iłów "O.". Również Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego postanowieniem z [...] wyraził negatywną opinię w zakresie uznania rekultywacji za zakończoną dla tego terenu. W toku postępowania administracyjnego zostały sporządzone dwie opinie przez specjalistów do spraw rolnych, którzy stwierdzili, że na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości Ł. nie została przeprowadzona rekultywacja gleb, jak również nie przywrócono wartości użytkowej pokrywie glebowej. W oparciu o przeprowadzone dowody organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję. Decyzja ta została doręczona stronie 19 stycznia 2015 r., a odwołanie zostało wniesione 2 lutego 2015 r. Rozpatrując zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium podało, że pismem z 27 sierpnia 2014 r., odebranym przez stronę 1 września 2014 r. oraz z 25 listopada 2014 r. odebranym przez stronę 27 listopada 2014 r., organ I instancji poinformował Przedsiębiorstwo [...] o konieczności wydania opinii przez rzeczoznawcę. SKO w całości podzieliło pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/10, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Nie można bowiem uznać, iż organy prowadzące postępowanie są zobowiązane powiadomić strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości. Dlatego też, zdaniem Kolegium nie można uznać za zasadny zarzutu odwołania dotyczącego naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79 kpa. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem sprawy. Organ I instancji natomiast, zawiadomieniem z 22 grudnia 2014 r., doręczonym następnego dnia, poinformował stronę o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują obowiązku doręczania stronom, odpisów opinii sporządzonej przez biegłych. Organ zacytował wyrok NSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 233/99, z którego wynika, że jeżeli biegły sporządził opinię w formie pisemnej, należy zawiadomić stronę o sporządzeniu takiej opinii, pouczyć o możliwości zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia zastrzeżeń. Zdaniem organu, brak doręczenia stronie odpisów opinii biegłych, w sytuacji gdy strona miała możliwość zapoznania się z ich treścią, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego podniesiony w tym zakresie zarzut należy uznać za chybiony. Organ II instancji uznał także za bezpodstawny zarzut dotyczący braku zawiadomienia strony o zwróceniu się o wyrażenie opinii oraz zarzut braku doręczenia stronie postanowienia z dnia [...], gdyż z akt sprawy wynika, że zarówno zawiadomienie jak i postanowienie zostały stronie doręczone. Następnie Kolegium stwierdziło, że na działce objętej niniejszym postępowaniem nie została przeprowadzona rekultywacja gleb w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie został przeprowadzony dowód z dwóch opinii sporządzonych przez biegłych, którzy po dokonaniu wizji w terenie oraz opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale, wydali zgodne opinie co do tego, że na działce nr [...] nie zostały przeprowadzone zabiegi rekultywacyjne. Biegli stwierdzili, że na działce nie ma właściwej gospodarki warstwą próchniczą, która przykryłaby powierzchnię wyrobiska. Nie przeprowadzono zarówno etapu rekultywacji technicznej, jak też biologicznej. Na działce nie stwierdzono zagospodarowania w postaci wysiewu traw i przeprowadzenia zabiegów fitomelioracyjnych w postaci obsadzenia skarpy krzewami. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję reprezentowane przez adwokata Przedsiębiorstwo [...], domagając się jej uchylenia, zarzuciło naruszenie: - art. 79 kpa w związku z art. 84 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że dowód z opinii biegłego nie jest dowodem, o terminie przeprowadzenia którego strona powinna być powiadomiona z 7- dniowym wyprzedzeniem przed przystąpieniem przez biegłego do czynności sporządzania opinii, oraz że strona nie jest uprawniona do uczestniczenia w oględzinach nieruchomości przez biegłego, dokonanych w ramach sporządzania opinii; - art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79 kpa poprzez: brak uprzedniego powiadomienia strony o terminie przeprowadzania czynności na nieruchomości przez biegłych powołanych do wydania opinii w przedmiocie rekultywacji gleb, co uniemożliwiło stronie uczestniczenie w oględzinach nieruchomości dokonanych przez biegłego, wskazywanie mu czynności rekultywacyjnych, jakie zostały przez stronę wykonane i udzielenie niezbędnych wyjaśnień w tym przedmiocie oraz brak powiadomienia strony o fakcie sporządzenia opinii przez biegłych (już po: sporządzeniu tych opinii) i brak pouczenia strony o możliwości zapoznania się z treścią sporządzonych opinii i wnoszenia do niej zastrzeżeń, co stanowi istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu autor skargi stwierdził, że nie ma podstaw do wyłączenia zastosowania art. 79 kpa w przypadku dowodu z opinii biegłego, jeżeli biegły w ramach sporządzanej opinii dokonywać będzie oględzin nieruchomości. Jakkolwiek bowiem strona nie może być obecna przy czynności sporządzania pisemnej opinii na etapie jej faktycznego redagowania, to jest w stanie być fizycznie obecna w trakcie wizyty biegłego na nieruchomości, której opinia ma dotyczyć. Wówczas to strona powinna mieć prawo do wskazywania biegłemu istotnych kwestii dotyczących prac dokonanych w ramach przeprowadzanej rekultywacji oraz odpowiadać na jego ewentualne pytania w tym przedmiocie, co byłoby równoznaczne z wypełnieniem zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Następnie wnoszący skargę zarzucił, że w niniejszej sprawie o fakcie sporządzenia dwóch opinii przez biegłych strona dowiedziała się dopiero z treści uzasadnienia decyzji organu I Instancji. Jakkolwiek bowiem organ rzeczywiście sygnalizował w trakcie postępowania, że konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nie poinformował strony ani o tym, kiedy dowód taki będzie przeprowadzany, ani już po jego przeprowadzeniu nie zawiadomił, że opinia została rzeczywiście sporządzona i znajduje się w aktach sprawy, gdzie można się z nią zapoznać. Tym samym strona aż do otrzymania decyzji organu I instancji nie była świadoma tego, że w sprawie rzeczywiście doszło do sporządzenia opinii przez biegłego. Zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania nie można uznać za wystarczające zagwarantowanie stronie czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego, skoro strona nie była o fakcie jej sporządzenia w ogóle powiadomiona, ani nie została prawidłowo pouczona o możliwości wnoszenia zastrzeżeń do tego dowodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił uznania za zakończoną rekultywacji dla terenu poeksploatacyjnego złoża iłów, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie zostały sporządzone przez specjalistów rolnych dwie opinie dotyczące oceny stanu przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych na działce nr [...] położonej w Ł. Z wniosków obu opinii wynikało, że na badanym terenie nie została przeprowadzona rekultywacja gleb, jak również nie przywrócono wartości użytkowej pokrywy glebowej. Zarzuty wniesione w niniejszej sprawie mają związek z powyższymi opiniami, nie mają one jednak charakteru merytorycznego, lecz procesowy, bowiem ich autor twierdzi, że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z powyższych opinii biegłych na 7 dni przed przystąpienie przez biegłych do ich sporządzenia, gdyż strona postępowania powinna być fizycznie obecna w trakcie przeprowadzania przez biegłych wizji lokalnej na nieruchomości, aby mogła wskazywać biegłym na istotne kwestie dotyczące prac dokonywanych na nieruchomości oraz odpowiadać na ewentualne pytania. Z takim poglądem autora skargi nie można się jednak zgodzić. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku (powołanego również w decyzji organu odwoławczego) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/10, a także m. in. w wyrokach: WSA w Lublinie z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1236/13, WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 775/14, czy WSA w Olsztynie z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1134/14, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl, a argumentację zawartą w tych wyrokach uznaje za własną. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Twierdzenia autora skargi, że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, co jak wynika ze skargi miało się sprowadzać do zawiadomienia strony o terminie oględzin terenu, tak aby mogła brać w nich osobiście udział, są trudne do zaakceptowania z tego powodu, że wizja lokalna przeprowadzana przez biegłego w celu sporządzenia przez niego opinii nie ma charakteru dowodu w sprawie, podczas gdy art. 79 § 1 kpa mówi o zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu. Oględziny (wizje w terenie) przeprowadzone przez specjalistów do spraw rolnych w niniejszej sprawie, były jedną z czynności poprzedzających sporządzenie przez nich opinii dotyczących oceny wykonania prac rekultywacyjnych. Dowodem są opinie, przy sporządzaniu których obecność stron nie jest konieczna, o ile biegły takiej obecności nie potrzebuje, na przykład w celu uzyskania od stron niezbędnych informacji. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu (do opinii) po jego sporządzeniu. Należy podkreślić różnice pomiędzy dowodem z opinii biegłego (art. 85), a dowodem z oględzin (art. 84). Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po jej sporządzeniu zarówno strona, jak i organ mogą wnosić stosowne uwagi do opinii, wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii, poszerzenie badań, uściślenie i wyjaśnienie wniosków. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy kwalifikować udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Dlatego też udział strony w postępowaniu dowodowym, polegającym na sporządzeniu opinii biegłego, jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. Z tych też względów nie można uznać za zasadne zarzutów skargi, iż organ I instancji zobowiązany był powiadomić stronę skarżącą o miejscu i czasie przeprowadzenia przez biegłych oględzin nieruchomości, a stronie tej przysługiwało prawo udziału przy dokonywaniu przez biegłych wizji terenowej. Odnosząc się dodatkowo do treści art. 79 § 1 kpa należy zauważyć, że zawarty w tym przepisie obowiązek zawiadamiania przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, dotyczy czynności dowodowej w postaci przesłuchania biegłego, co może (choć nie musi) nastąpić w związku z wątpliwościami organu, czy też zastrzeżeniami wyrażonymi przez stronę pod adresem sporządzonej przez biegłego opinii. W takiej bowiem sytuacji należy umożliwić stronie uczestniczenie w takim przesłuchaniu, aby mogła ona zadawać pytania i składać wyjaśnienia, o czym wprost stanowi § 2 art. 79 kpa. Logiczne jest, że dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego zarówno u strony, jak i u organu mogą pojawić się wątpliwości, uwagi lub kwestie do uściślenia. Zastrzec jednak trzeba, że organ nie ma obowiązku przesłuchiwania biegłego, jeśli nie ma wniosku strony w tej kwestii, a jednocześnie sam nie widzi potrzeby przeprowadzenia tej czynności z urzędu. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 10 § 1 kpa w związku z art. 79 kpa. Jak już wyżej powiedziano, organ nie miał obowiązku zawiadamiania strony o tym, że biegły dokona wizji terenu w celu sporządzenia opinii. Warto jednak zauważyć, że organ I instancji dwukrotnie zawiadamiał pełnomocnika skarżących (zawiadomienia z 27 sierpnia 2014 r. i 25 listopada 2014 r.) o zamiarze powołania biegłego. W ocenie Sądu postępowanie takie spełnia wymogi zawiadomienia z art. 10 § 1 kpa, gdyż umożliwiało stronie, zwłaszcza reprezentowanej od początku postępowania administracyjnego przez adwokata, uzyskanie wiedzy o fakcie zlecenia przez organ biegłemu sporządzenia opinii. Ponadto należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił stronę w trybie art. 10 § 1 kpa o przygotowaniu materiału dowodowego do wydania decyzji oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym (zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2014 r. doręczone w dniu 23 grudnia 2014 r. k. 21 i 22 akt administracyjnych). Ponieważ częścią tego materiału dowodowego były również opinie biegłych, należy przyjąć, że strona miała możliwość zapoznania się z nimi i wniesienia do nich zastrzeżeń. Z przepisu art. 10 § 1 kpa nie wynika obowiązek organu szczegółowego zawiadamiania stron o każdym z przeprowadzonych dowodów, a jedynie obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów. Gdyby skarżące przedsiębiorstwo skorzystało z oferowanej przez organ możliwości, miałoby możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia [...] ,również co do kwestionowanych obecnie dowodów z opinii biegłych. Z możliwości tej jednak strona skarżąca nie skorzystała. Należy wreszcie przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa jest skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11 dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżące przedsiębiorstwo ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazywało na jakiekolwiek konkretne uchybienia, czy też błędy w sporządzonych opiniach. Wprawdzie w skardze strona zarzuca, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, skutkowało dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie precyzuje o jakie nieprawidłowości chodzi. Jeśli natomiast nieprawidłowości te miałyby polegać na wadliwym uznaniu, że rekultywacji nie przeprowadzono, to z takim gołosłownym twierdzeniem nie można się w okolicznościach sprawy zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U.2013.1205 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów - rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Przeprowadzone przez organ I instancji w sposób rzetelny i skrupulatny postępowanie wykazało, że na działce objętej niniejszym postępowaniem nie została przeprowadzona rekultywacja gleb w rozumieniu ww. przepisu, w tym nie osiągnięto rolniczego kierunku rekultywacji. Biegli, a za nimi organy obu instancji stwierdzili bowiem, że na działce nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,22 ha (Etap "B") w miejscowości Ł., nie ma właściwej gospodarki warstwą próchniczą, która przykryłaby powierzchnię wyrobiska. Nie przeprowadzono ani rekultywacji technicznej, ani biologicznej. Na działce nie stwierdzono zagospodarowania w postaci wysiewu traw i przeprowadzenia zabiegów fitomelioracyjnych w postaci obsadzenia skarpy krzewami. Wnioski wynikające z opinii biegłych znajdują pełne potwierdzenie w dołączonej do tych opinii dokumentacji zdjęciowej, która nie została zakwestionowana przez stronę. Wnioski te okazały się również zbieżne z opiniami organów uzgodnieniowych, tj. Burmistrza Miasta i Gminy K.W. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego, wyrażonymi w trybie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Należy przy tym zauważyć, że postanowienia zawierające te opinie wydane na podstawie art. 106 § 5 kpa i doręczone również Przedsiębiorstwu [...] - stały się ostateczne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.