II SA/Ke 503/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi T. K. działającego w imieniu własnym i reprezentującego grupę mieszkańców miasta S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości niezabudowanej położonej w S. oddala skargę. Uchwałą nr [...] Rada Miejska postanowiła sprzedać w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomość niezabudowaną położoną w S. (§ 1), powierzając wykonanie tej uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy (§ 2) i wskazując, że akt ten wchodzi w życie z dniem jego podjęcia (§ 3). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art.13 ust. 1, art. 28, art. 37 ust. 1, art. 38, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Pismem z dnia 2 kwietnia 2013r. radny Rady Miejskiej – T. K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że na przeznaczonej do sprzedaży działce znajduje się ciąg pieszy, użytkowany przez mieszkańców sąsiednich ulic. Takie też przeznaczenie przewidywał poprzednio obowiązując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskazujący również na lokalizację w tym miejscu przedszkola. Uchwałą nr [...] Rada Miejska nie uwzględniła ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta z dnia [...] wraz aneksem z dnia 5 czerwca 1988r. – utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. – zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). – wobec czego podjęta uchwała nie mogła naruszać jego przepisów. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren otrzymał nowe przeznaczenie, tzn. są to obszary koncentracji zabudowy mieszkaniowej i drobnej przedsiębiorczości. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Gmina stała się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Wojewody z dnia 18 sierpnia 1992r., wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). W rezultacie sporna nieruchomość nie stanowi i nie stanowiła mienia gminnego w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28 poz. 169 ze zm.) – w związku z czym nie jest wymagana opinia mieszkańców miasta co do formy i zasad gospodarowania tą działką, zwłaszcza że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwal w spraw: majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu tj. zasad zbywania nieruchomości. Za niesłuszny uznano zarzut naruszenia przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 22 października 2002r. dokumentu programowego “Zasady dialogu społecznego" – jako że nie stanowi on aktu prawnego. Organ wskazał ponadto, że na terenie gminy działają dwa przedszkola o trzech oddziałach – w związku z czym utworzenie nowej placówki tego typu nie znajduje uzasadnienia. Skargę na ww. uchwałę z dnia 21 marca 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. K., działając w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców miasta. Skarżący zarzucił Radzie Miejskiej brak uwzględnienia interesu społecznego mieszkańców miasta, którzy wyrazili sprzeciw wobec podjętego aktu. Zgodnie z posiadaną przez mieszkańców wiedzą przeznaczony na sprzedaż grunt od zawsze należał bowiem do wspólnoty mieszkańców, a pomimo przejścia jego własności na rzecz Gminy jego sprzedaż nie może odbyć się bez konsultacji społecznych – które nie zostały przeprowadzone w niniejszej sprawie. W tym zakresie strona podniosła, że przez sporną nieruchomość od 1978r. przechodzi ciąg pieszy, stanowiący połączenie budynków wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w kierunku R. Mieszkańcy budynków wielorodzinnych wykonali chodnik, opierając się na zapewnieniach władz miasta, zgodnie z którymi dotychczas przez nich użytkowane przejście miało zostać formalnie i prawnie zabezpieczone. Pomimo składanych deklaracji tak się jednakże nie stało, a informacji o ww. przejściu nie zawarto w ogłoszeniu o przetargu. W rezultacie, podjęta uchwała – wbrew treści art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – nie jest zgodna z wolą mieszkańców, a tym samym stanowi naruszenie ich praw. Końcowo skarżący wskazał, że w 2007r. dla przedmiotowej działki została opracowana koncepcja zagospodarowania rekreacyjnego terenu, uwzględniająca w pełni opinie i wolę mieszkańców. Nie została ona jednakże zrealizowana, a Rada Miejska zdecydowała o sprzedaży działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 maja 2013r. W dniu 1 lipca 2013r. T. K. nadesłał do tut. Sądu pismo, w którym wyjaśnił, że osobami, które upoważniły go do występowania w ich imieniu w sprawie uchylenia ww. uchwały z dnia 21 marca 2013r. są M. J., K. B. i L. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała Rady Miejskiej nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż stanowiącej własność tej Gminy nieruchomości, którą radny tej Rady - T. K. zaskarżył do tut. Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.)., zwanej dalej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto, jak wynika z uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007r. o sygn. akt II OPS 2/07, Lex nr 260435 przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis ustawy P.p.s.a. dotyczy 30 – dniowego terminu na wniesienie skargi, liczonego od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analizując akta niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że T. K. spełnił ww. wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Pismem z dnia 2 kwietnia 2013r. strona wezwała bowiem Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, a następnie pismem z dnia 3 czerwca 2013r. została poinformowana o negatywnym rozpatrzeniu tego żądania uchwałą nr [...] (k. 49 i 28 akt sądowych). W dniu 10 czerwca 2013r. T. K. wniósł, za pośrednictwem ww. organu, skargę do tut. Sądu. Wskazać również trzeba na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. OPS 11/00, Lex nr 46141). Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżona uchwała mogłaby naruszyć. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. W rezultacie do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004r. o sygn. akt OSK 476/04, Lex nr 141458, z dnia 1 marca 2005r. o sygn. akt. OSK 1437/2004, Lex nr 151236). Kwestionowana uchwała musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Dlatego też – jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013r. o sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573 – skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001r. o sygn. akt II SA 1436/01). Podobnie, legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalności uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2001r. o sygn. akt II SA 1410/01). W świetle powyższego przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi więc wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. o sygn. akt II SA 8/97, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. o sygn. akt II SA 1933/95, Lex nr 25895). W tym miejscu wskazać trzeba, że treścią zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody na sprzedaż w drodze przetargu ustnego stanowiącej własność Gminy nieruchomości niezabudowanej położonej w S. T. K. upatruje naruszenie interesu prawnego w tym, że na ww. działce znajduje się ciąg pieszy, użytkowany przez mieszkańców sąsiednich ulic. Pomimo tego, Rada Miejska, dopuszczając sprzedaż tej nieruchomości, nie zabezpieczyła zachowania istniejącego przejścia w sposób dający mieszkańcom gwarancję dalszego z niego korzystania. Analiza złożonej w niniejszej sprawie skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby zakwestionowana uchwała naruszała interes prawny jego, bądź reprezentowanej przezeń grupy mieszkańców miasta M. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona w tym zakresie przez T. K. dotyczy wyłącznie sfery subiektywnych odczuć skarżącego, nie znajdując zarazem pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Podkreślić bowiem trzeba, że skarżący nie wykazał, aby jakiemukolwiek z ww. podmiotów przysługiwało prawo – czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego – do nieruchomości, której dotyczy zakwestionowana uchwała. Jednocześnie za prawidłowe należy uznać wyjaśnienia organu o tym, że sporna działka stanowi wyłącznie własność Gminy i nie stanowi mienia gminnego w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28 poz. 169 ze zm.) – w związku z czym nie jest wymagana opinia mieszkańców miasta, co do formy i zasad gospodarowania tą działką (art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g.). Podkreślenia wymaga, że z samego faktu sąsiadowania z nieruchomości przeznaczoną na sprzedaż nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego. Podobnie możliwość pogorszenia warunków dostępu do nieruchomości mieszkańców Gminy w przypadku sprzedaży działki nr [...] może wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej w zachowaniu aktualnej sytuacji własnościowej nieruchomości, której dotyczy uchwała (por. wyroki NSA: z dnia 19 października 2007r. o sygn. akt I OSK 1338/07, Lex 438927, z dnia 18 lipca 2008r. o sygn. akt I OSK 107/08, Lex 490119, z dnia 30 listopada 2007r. o sygn. akt I OSK 1482/07, Lex 424653, wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 728/11 z dnia 18 sierpnia 2011r., Lex nr 1150866). Końcowo podnieść należy, że w aktualnym stanie prawnym – z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. – jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Podjęta w tym zakresie uchwała nie narusza interesu prawnego osób, które dotychczas – pomimo zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu tego terenu na obszar koncentracji zabudowy mieszkaniowej i drobnej przedsiębiorczości – w sposób nieformalny korzystały ze znajdującego się na takiej działce przejścia. Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że Rada Miejska, przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomość niezabudowaną położoną w S. nie naruszyła interesu prawnego skarżącego oraz reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców Gminy S., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Należy przy tym wyjaśnić stronie, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 listopada 2006r. o sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623 "zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości – nie zaś z naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". W rezultacie, sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie, w wyroku z dnia 16 września 2008r. o sygn. akt SK 76/08 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę gminy uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu przez zakwestionowaną uchwałę art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r. nr 124, poz. 607) stwierdzić należy, że zawarte w tym akcie przepisy to normy o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. Karty samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W przepisie tym, a także w art. 4 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 Karty podkreśla się samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, ale jednocześnie stwierdzono, że podstawowe kompetencje społeczności określa się w Konstytucji i w ustawie oraz przewidziano możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. W rezultacie art. 3 ust. 1 Karty nie precyzuje żadnego konkretnego interesu prawnego, który naruszałaby zaskarżona uchwała. Skoro zatem w skardze nie wykazano, aby zaskarżona uchwała naruszała konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie podmiotów, w imieniu których została wniesiona, to skargę należało oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W świetle powyższego, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.