II SA/Ke 504/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy Wilczyce z dnia 21 marca 2017r. nr XXIII/150/2017 w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 504/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 marca 2017 r. nr XXIII/150/2017, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 856 ze zm.), Rada Gminy Wilczyce przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wilczyce, stanowiący załącznik do powyższej uchwały. W § 1 uchwały postanowiono, że: "Uchwala się gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wilczyce w 2017 r. w brzmieniu jak w załączniku do niniejszej uchwały.". W § 4 uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości i zarzucając rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez bezpodstawne niezaliczenie uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nieskierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem w § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, - art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w § 4 załącznika do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania kto będzie za nie odpowiedzialny. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm. ). Zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i tym samym powinna zostać ogłoszona, na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie powyższego obowiązku wiąże się z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Gminy w Wilczycach nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W § 4 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy. Z tych przyczyn, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Nadto Prokurator podniósł, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna w programie szczegółowo określić. Uchwalony przez Radę Gminy w Wilczycach program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł także, że w realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych, uchwały rad gmin powinny wskazywać m.in., w jakim konkretnym schronisku dla zwierząt zapewnia się miejsce bezdomnym zwierzętom domowym, w jakim gospodarstwie rolnym zapewnia się miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, kto ma zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt i gdzie mają być przewożone, a nadto, kto ma zapewnić opiekę weterynaryjną w przypadkach przewidzianych ustawą. Zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach, w ocenie autora skargi, musi następować przed podjęciem uchwały, tak, aby w uchwale móc zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa powodujące nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wilczyce uznała ją za zasadną, wnosząc jednocześnie o nieobciążanie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska, organ podniósł, że po przeanalizowaniu argumentacji skargi uznał, że zaskarżona uchwała skierowana jest do szerokiego kręgu adresatów, w konsekwencji jej postanowienia mają charakter generalny. Zatem uchwała taka winna być jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 42 ustawy samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z powołanymi przepisami prawa, uchwały rad gmin będące aktami prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ściśle określony akt normatywny określi inny termin. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, organ przyznał, że w świetle ustawy o ochronie zwierząt program powinien obejmować również m.in. odławianie bezdomnych zwierząt. Ogólne uregulowanie nie konkretyzuje w wystarczającym stopniu normy wyrażonej w ustawie. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika, aby regulacje w nim zawarte były jasne i precyzyjne, w sposób kompleksowy wypełniające delegację ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; pow. wyżej wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16). Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 1 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wykonawcami programu są m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami gminy. Już z tego zapisu wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjnym. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 punkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze w zakresie naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w § 4 załącznika do uchwały konkretnego podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska i niewskazania, kto będzie za nie odpowiedzialny, podnieść należy, że zasługiwał on również na uwzględnienie Słusznie podniósł Prokurator, że organ, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań (por. ww. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 i z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a to art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości także z tej przyczyny. Z podanych przyczyn zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.