II SA/Ke 505/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXIX/495/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Sandomierza w dniu 30 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIX/495/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sandomierz na 2017 rok. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W § 11 załącznika do uchwały, stanowiącego w/w program, stwierdzono, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w schronisku, gospodarstwie rolnym lub udzielono pomocy weterynaryjnej jako bezdomnemu, właściciel obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione koszty związane z odłowieniem, pobytem i ewentualną opieką weterynaryjną, zgodnie z umowami zawartymi przez Gminę Sandomierz z tymi podmiotami. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie przytoczonego wyżej § 11 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z o ochronie zwierząt poprzez zawarcie we wskazanym przepisie postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia w schronisku bądź gospodarstwie rolnym. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że powyższy zapis załącznika do uchwały nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, ale jest sprzeczny z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie w żaden sposób nie uregulowano możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też zwrotu ich w trybie administracyjnym (w całości czy w części). Wprawdzie w ustawie jest zapis w art. 10 ust. 3 zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionymi kosztami. Prokurator powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących powyższego zagadnienia, w tym wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016r., gdzie przyjęto, że przepis art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt określa dla organu stanowiącego gminy, z jednej strony, kompetencję do wydania aktu prawnego regulującego kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego z nimi postępowania, a z drugiej strony zakreśla obszar takiej regulacji, w ramach czego nie przewidziano upoważnienia do wprowadzania opłat za usługi polegające na zwrocie kosztów wyłapania zwierząt, z których odławia się dopiero zwierzęta bezdomne. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że na najbliższej sesji Rady Miasta Sandomierza ma zostać przedłożony projekt uchwały uchylający zaskarżony przepis. Przy piśmie z dnia 4 września 2017r. organ nadesłał dokument uchwały Rady Miasta Sandomierza nr XLVI/591/2017 z dnia 30 sierpnia 2017r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały, w której zgodnie z § 1 skreślono kwestionowany przez Prokuratora § 11 rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy podnieść, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia powoływany przez organ fakt podjęcia w dniu 30 sierpnia 2017r. przez Radę Miasta Sandomierza uchwały nr XLVI/591/2017, mocą której skreślono kwestionowany przez skarżącego zapis § 11 załącznika do uchwały. Zauważyć należy, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności (bądź poszczególnych jej zapisów) ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141). Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.) poprzez zawarcie w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia w schronisku bądź gospodarstwie rolnym. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztami odłowienia zwierzęcia, objęcia opieką weterynaryjną, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku czy gospodarstwie rolnym. Z kolei art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 11 zaskarżonego programu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie rażąco narusza prawo i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że niezgodność z prawem regulacji zawartej w tym zapisie powoduje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały. ----------------------- II SA/Ke 505/17 2 II SA/Ke 505/17 1