II SA/Ke 506/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie przekazania według właściwości Wójtowi Gminy B. odwołania M. W. S. od aktu własności ziemi Nr PBG.UW.451/1/13/7/75 wydanego w dniu 26 maja 1975r. przez Naczelnika Powiatu w S., stwierdzającego nabycie własności nieruchomości położonej we wsi Z. gm. B. na rzecz K.E.Z. syna E., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że w dniu 7 maja 2008r. M. W. S. działający w imieniu własnym i jako spadkobierca rodziców W. S. i M. S. wniósł do Sądu Rejonowego za pośrednictwem Starosty S. odwołanie od aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975r. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2009r. sygn. akt II Ca 1092/09 Sąd Okręgowy w Kielcach II Wydział Cywilny Odwoławczy po rozpatrzeniu apelacji M. S. od postanowienia Sądu Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 18 sierpnia 2009r. sygn. akt I Co 977/09 przekazał Staroście S. odwołanie M. S. wraz z aktami sprawy w celu nadania mu właściwego biegu. W uzasadnieniu wskazano, że odwołania od decyzji - aktów własności ziemi rozpoznają sądy powszechne, jednak dopiero po stwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie tzn. nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Następnie opisanym wyżej postanowieniem Starosta S. przekazał według właściwości Wójtowi Gminy B. przedmiotowe odwołanie argumentując, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwym do ich rozpatrzenia, będzie samorząd gminny. Rozpatrując odwołanie M. S. od powyższego postanowienia Kolegium, powołując treść art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny i uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982r. 11, poz. 81), podało, że w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, iż wobec zniesienia w 1975r. powiatów kompetencje do wydawania aktów własności ziemi przejął naczelnik gminy jako organ administracji stopnia podstawowego. Organ ten stał się więc właściwy również do prostowania wydanych już aktów własności ziemi i do nadawania im klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1984r. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnicy gmin stali się organami administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa utraciła moc z dniem 27 maja 1990r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy - ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie ustawa z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeniosła do właściwości organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 tej ustawy). W przykładowym wymienieniu kompetencji przekazanych organom gmin nie podano wprawdzie zadań związanych z uchyloną już ustawą z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, lecz aktualne jeszcze obowiązki związane z prostowaniem wydanych aktów własności ziemi czy stwierdzeniem ich prawomocności przeszły również - w myśl ogólnej zasady z art. 1 tej ustawy - do właściwości organów gmin. W związku z powyższym, zdaniem SKO, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji - aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975r. jest Wójt Gminy B. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że Starosta S. wadliwie zastosował tryb przewidziany w art. 65 § 1 kpa. Tryb ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy organ, któremu przekazuje się sprawę do załatwienia, zakończy ją poprzez wydanie decyzji, bądź postanowienia. Tymczasem, w omawianej sprawie Wójt Gminy B. rozstrzygnie w formie nadania (lub nie) klauzuli, co do ostateczności aktu własności ziemi, bądź też wyda stosowne zaświadczenie na tę okoliczność, a zatem Starosta S. winien przekazać akta sprawy Wójtowi Gminy B. przy zwykłym piśmie. W skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty S., M. S. zarzucił: naruszenie art. 133 kpa przez jego niezastosowanie; obrazę art. 7, 77 i 107 § 3 kpa polegającą na: nie rozważeniu i pominięciu, iż przedmiotem sprawy przekazanej przez Sąd Okręgowy w Kielcach organowi administracji, nie jest nadanie klauzuli wykonalności, bądź wydanie zaświadczenia na tę okoliczność, gdyż decyzja ta jest opatrzona klauzulą prawomocności nadaną z upoważnienia Naczelnika Powiatu w S. jeszcze w latach siedemdziesiątych ub. wieku, lecz stwierdzenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie oraz przyjęciu, pomimo braku ku temu podstaw w zebranym w sprawie materiale dowodowym, iż postępowanie w sprawie należy umorzyć. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowy akt własności ziemi posiada już klauzulę prawomocności. Skoro wpłynęło odwołanie od spadkobiercy W. S., który w postępowaniu uwłaszczeniowym był traktowany jako strona postępowania, a decyzja kończąca to postępowanie nie została mu doręczona, to odwołanie to winno podlegać rozpoznaniu. Z akt postępowania uwłaszczeniowego wynika, że wspomniana klauzula prawomocności została nadana aktowi własności ziemi bez jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, a wobec faktu, że w odniesieniu do W. S. nawet nie podjęto próby wysłania decyzji, nie mówiąc już o tym, że brak jest dowodu doręczenia, to rzeczą właściwego organu jest zbadanie dopuszczalności odwołania po rozważeniu owego braku oraz z punktu widzenia zachowania terminu do jego wniesienia - i w tym zakresie reasumpcja wcześniej uczynionej klauzuli prawomocności. Dalej skarżący stwierdził, że kwestię nadania odwołaniu prawidłowego biegu reguluje art. 133 kpa, który wskazuje na organ, który wydał decyzję. Zatem organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta S. – odpowiednik, w dzisiejszym stanie prawnym, organu, który wydał akt własności ziemi tj. Naczelnika Powiatu w S. Kwestie kompetencji rzeczowej podniesione w zaskarżonym postanowieniu, a wynikające z ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, pozbawione są w tej sytuacji znaczenia, ponieważ Wójt Gminy B. nie jest organem, który wydał ów akt własności ziemi. Autor skargi podkreślił również, że nawet w przypadku stwierdzenia prawomocności przedmiotowego aktu własności ziemi, sąd powszechny nie powinien czuć się związany takim stwierdzeniem i sprawę ocenić we własnym zakresie, gdyż akt ten został uzyskany w wyniku przestępstwa. Jego beneficjent K.K. przedłożył bowiem dla uzasadnienia swego wniosku o uwłaszczenie, umowę z dnia 5 grudnia 1962r., podczas, gdy nie mogła być ona podpisana w tej dacie przez W. S. jako sprzedającego, gdyż zmarł on 18 września 1940r. w W. Umowa ta musiała zatem zostać sfałszowana. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że oparcie decyzji administracyjnej na dowodach fałszywych, a więc uzyskanych w drodze przestępczej, nie odpowiada jakiejkolwiek procedurze. Bez znaczenia przy tym jest fakt, iż opisane przestępstwo uległo już przedawnieniu nie pozwalające na poszukiwanie i ściganie sprawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, który organ jest właściwy do ustalenia, czy odwołanie od aktu własności zostało wniesione w terminie i w związku z tym powinien mu zostać nadany bieg poprzez przekazanie go wraz z aktami do rozpoznania Sądowi Okręgowemu, jako właściwemu, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 81), czy też zostało złożone po terminie. Skarżący twierdzi, że organem właściwym winien być Starosta S., który w obowiązującym obecnie stanie prawnym jest odpowiednikiem organu, który wydał przedmiotowy akt własności ziemi tj. Naczelnika Powiatu w S. Z takim poglądem autora skargi nie można się zgodzić. Pogląd ten całkowicie bowiem ignoruje fakt, iż od czasu wydania przedmiotowego aktu własności ziemi dokonała się znacząca reforma administracyjna państwa, polegająca m. in. na decentralizacji władzy i przyznaniu gminom szerokich uprawnień z zakresu władztwa administracyjnego. Dlatego nie sposób dokonać prostego zestawienia którym posługuje się skarżący, że dzisiejszy włodarz powiatu tj. starosta w pełni przejął kompetencje byłego naczelnika powiatu. Raczej należałoby zastosować rozumowanie, iż w chwili wydawania aktu własności ziemi naczelnik powiatu był podstawowym szczeblem administracji, a skoro tak, to jego kompetencje musi posiadać w chwili obecnej administracja szczebla podstawowego, czyli gmina. Taką drogą poszło, jak słusznie zauważyły organy rozstrzygające sprawę, orzecznictwo sądowe. Wypracowało ono jednolite i utrwalone stanowisko, że "sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzeba przypisać samorządowi gminy" (zob. postanowienie NSA z dnia 12.08.2005r. sygn. akt. II OW 34/05, ONSAiWSA 2006/2/40, wyrok NSA z 28.05.2008r. sygn. akt II OSK 568/07, LEX nr 505309). Wniosek płynący ze wskazanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z analizy przepisów normujących ustrój administracyjny od chwili wydania przedmiotowego aktu własności ziemi do chwili obecnej. W 1975r. naczelnikom powiatu odebrano kompetencje do wydawania aktów własności ziemi i przekazano je naczelnikom gmin jako organom administracji stopnia podstawowego (art. 37 ust. 4 i art. 49 ustawy o radach narodowych w brzmieniu nadanym ustawą z 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych – Dz. U. Nr 16, poz. 91). Zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1984r. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnicy gmin stali się organami administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Ostatnio wymieniona ustawa utraciła moc z dniem 27 maja 1990r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990r. Nr 32, poz. 191). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy – ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie ustawa z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeniosła do właściwości organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 tej ustawy). W przykładowym wymienieniu kompetencji przekazanych organom gmin ("w szczególności") nie wymieniono wprawdzie zadań związanych z uchyloną już ustawą z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, lecz aktualne jeszcze obowiązki związane z prostowaniem wydanych aktów własności ziemi czy stwierdzeniem ich prawomocności przeszły również – w myśl ogólnej zasady z art. 1 wymienionej ustawy – do właściwości organów gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006r. IV SA/Wa 2403/05, Lex nr 223333, postanowienie NSA z dnia 23.04.2010r. sygn. akt II OW 2/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach https://cbois.nsa.gov.pl). Dlatego sprawy związane z wydanymi aktami własności ziemi weszły do właściwości organów gminy, a konkretnie leżą one w kompetencji wójta gminy, na terenie, której znajduje się nieruchomość, której dotyczy postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 133 kpa jest nietrafny. W tym miejscu podnieść należy, że może budzić wątpliwości uchylenie przez SKO w Kielcach postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie z uzasadnieniem, że wydanie postanowienia na mocy art. 65 § 1 kpa możliwe jest tylko w sytuacji, gdy organ, któremu przekazuje się sprawę do załatwienia zakończy ją poprzez wydanie decyzji, bądź postanowienia. Zdaniem składu orzekającego dopuszczalne było przekazanie odwołania Wójtowi Gminy B. postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, chociażby dlatego, że jeśli faktycznie, postępowanie przed Wójtem zakończyło by się wydaniem zaświadczenia, to zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponieważ jednak rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który organ jest właściwy, a tu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że ma być to wójt, a nie starosta, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Kolegium nie ma wpływu na wynik sprawy, a więc uchylenie z tego powodu zaskarżonego postanowienia byłoby niezasadne. Co do podniesionej w skardze okoliczności, że w rozpatrywanej sprawie sąd powszechny nie powinien być związany uznaniem przez organ administracji publicznej decyzji – aktu własności ziemi za ostateczną, to kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest jedynie zbadanie prawidłowości przekazania odwołania według właściwości. Zarówno z akt administracyjnych, jak i zaskarżonego postanowienia nie wynika również, co zarzuca skarżący, że Kolegium przyjęło, że przedmiotem sprawy jest nadanie klauzuli wykonalności bądź wydanie zaświadczenia na tę okoliczność. Dlatego też nie można uznać, że wnoszący skargę ma rację wskazując, że organ II instancji naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 poprzez nie rozważenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Te okoliczności ustali dopiero organ, któremu przekazano odwołanie. Mając to wszystko na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).