II SA/Ke 510/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] z siedzibą w Rzeszowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania [...] w Rzeszowie (dalej też jako "Stowarzyszenie"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji transmisyjnej WA0168 wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania obejmującą: budowę wieży telekomunikacyjnej z wyposażeniem (posadowienie na fundamencie płytowym), montaż anten radiolinii na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą wykonanie ogrodzenia, budowę wewnętrznej linii zasilającej, na części nieruchomości nr ewid. 163 i nr 164 w obrębie [...] W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p." i przywołało treść art. 50 ust. 1 i ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy ustalił, że z treści znajdującej się w aktach administracyjnych map dołączonych do wniosku przez inwestora wynika, iż są to mapy, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o jakich stanowi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Określono na nich granice terenu objętego wnioskiem, granice oddziaływania inwestycji, jak też wskazano proponowany sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Planowana inwestycja jest położona na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oceniając, czy jest to inwestycja celu publicznego Kolegium wskazało, że pojęcie takiej inwestycji nie może być interpretowane wyłącznie na podstawie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ zawarta w nim definicja tego rodzaju inwestycji wykracza poza granice przepisów dotyczących stricte zagospodarowania przestrzennego. Odsyła ona do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65), zwanej dalej "u.g.n.", wskazując na szczególny charakter tej inwestycji wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów. Wskazując na art. 2 ust. 2 i art. 6 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Jak ocenił organ odwoławczy, planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, jako obiekt łączności publicznej o znaczeniu gminnym (lokalnym). Inwestycja ta nie jest także przedsięwzięciem, dla którego wymagane byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem". Nadto Kolegium wskazało, że organy administracji nie posiadają uprawnień do zmiany wniosku, którego treść kształtowana jest przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie inwestycja dotyczy m.in. montażu anten radiolinii i nie dotyczy anten sektorowych telefonii komórkowej. Oznacza to, że stosownie do art. 55 u.p.z.p., pozwolenie na budowę na podstawie decyzji organu pierwszej instancji dotyczy zezwolenia wyłącznie na montaż anten radiolinii. W ocenie Kolegium, wszelkie zarzuty odwołania dotyczące nie podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz niedokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów nie mogły mieć przesądzającego znaczenia w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie również uznał, że planowana inwestycja będąca inwestycją celu publicznego, ze względu na swój charakter i lokalizację, jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie: - Starostą Powiatu O. w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: [...] - Powiatowym Zarządem Dróg w O. - postanowienie z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] - Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - uzgodnienie milczące; - Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego - uzgodnienie milczące. Dalej Kolegium wskazało, że organem właściwym w zakresie utrzymania dróg gminnych jest Wójt Gminy G. Teren objęty wnioskiem nie wymaga zaś zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem planowana inwestycja przewidziana została na gruntach klasy IV. Jak stwierdziło Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi uwzględnianymi w zależności od specyfiki przedsięwzięcia inwestycyjnego i spełnia zarówno materialnoprawne, jak i procesowe warunki do jej wydania. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 52 ust. 3 i art. 56 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, jak również nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego zobowiązany jest jedynie do oceny, czy wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi prawne w zakresie jego kompletności oraz czy projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa dotyczącymi tego zamierzenia, a także z przepisami prawa właściwymi ze względu na miejsce położenia projektowanej inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, na danym obszarze, nie podlega więc swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych podmiotów. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodło Stowarzyszenie [...], zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z: - art. 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne stwierdzenie, że niniejsza sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego o zasięgu lokalnym oraz pominięcie, że charakter inwestycji celu publicznego stanowią anteny nadawczo-odbiorcze, czyli sektorowe, których w niniejszej sprawie nie przewiduje się; - art. 50 ust 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego o bliżej niezdefiniowanym charakterze, albowiem zdaniem organu każdy ma prawo do uzyskania decyzji o takim charakterze; - niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; - niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosło, że organ naruszył prawo, stwierdzając lakonicznie, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Ze stwierdzenia tego nie wynika, w jaki sposób inwestycja ta ma służyć mieszkańcom. Zdaniem skarżącego, wydana decyzja jest nie do odkodowania, albowiem nie wiadomo, jak inwestor ma świadczyć usługi o charakterze publicznym, nie będąc operatorem telefonii komórkowej. Stowarzyszenie zarzuciło, że nie jest wiadomym, jaki cel publiczny oraz w jaki sposób zamierza go realizować inwestor i to w sytuacji, w której za cel taki uznaje się tylko i wyłącznie obiekty telekomunikacyjne wyposażone w anteny sektorowe. Tym bardziej, że inwestor nie wyklucza takiej działalności. Strona skarżąca zwróciła się do Kolegium, aby organ ten, przekazując skargę, wskazał, jakie usługi inwestor będzie świadczył dla lokalnej społeczności. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w powyżej zakreślonych granicach należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w stopniu, który wymagał ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była skarga na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To, jaka inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje w art. 2 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, że inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Natomiast za cel publiczny uznaje się - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 po. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n.") - m.in. wykonywanie obiektów i urządzeń "łączności publicznej". Pojęcie "łączności publicznej" definiuje ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 pkt 18 w ten sposób, że jest to infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z kolei publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Inwestycja, aby została uznana za inwestycję celu publicznego, musi więc charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r.,sygn. akt II OSK 2407/15, wyr. WSA w Krakowie z dnia 23 października 2018r., sygn. akt II SA/Kr 865/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanych przepisów prawa stwierdzić należy zatem, że realizuje cel publiczny z zakresu łączności publicznej taka inwestycja, która dotyczy budowy infrastruktury telekomunikacyjnej (urządzeń telekomunikacyjnych), ale służącej zapewnieniu usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, czy to o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i stanowi inwestycję celu publicznego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 358/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i tam powołane: wyroki NSA z dnia: 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną oraz wewnętrzną linią zasilania, przy czym inwestycja zakłada montaż na wieży telekomunikacyjnej anten radiolinii. Faktem notoryjnym jest, że antena sektorowa zapewnia łączność z telefonem komórkowym, natomiast radiolinie są używane w systemach telefonii komórkowej jako system zapewniający transmisję pomiędzy stacją bazową a kontrolerem stacji bazowej, tj. zapewnia bezpośrednią łączność pomiędzy stacjami bazowymi. Aby w ogóle można było stwierdzić, że dla konkretnej inwestycji może być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w trybie art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stacja bazowa telefonii komórkowej winna być wyposażona w anteny sektorowe (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2157/17 i tam wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2422/15, czy wyrok z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 827/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy powyższej kwestii związanej ze sposobem działania anten radioliniowych nie uwzględniły, w każdym razie brak jest w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji wyczerpującego wyjaśnienia powodów uznania planowanej inwestycji (w ramach której przewiduje się montaż wyłącznie anten radioliniowych) za inwestycję zapewniającą publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną, podzielając w tym względzie bezkrytycznie stanowisko inwestora. Niewykluczone, że przedmiotowa inwestycja jest lub będzie elementem pewnej sieci, w skład której wchodzą inne stacje bazowe telefonii komórkowej wraz z antenami sektorowymi, która stanowi jako całość inwestycję publiczną. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że sam inwestor w piśmie z dnia 3 stycznia 2019 r. (zawartym w aktach administracyjnych) wskazał, że budowa stacji transmisyjnej wraz z wieżą telekomunikacyjną ma za zadanie dostarczenie sieci telekomunikacyjnej udogodnień towarzyszących oraz rozszerzenie i wdrożenie usług telekomunikacyjnych ułatwiających funkcjonowanie w rzeczywistym świecie. Wynika zatem z treści tego pisma, że wieża telekomunikacyjna z antenami radioliniowymi w istocie pełni funkcję wspomagającą, uzupełniającą sieć telekomunikacyjną w realizacji usługi telekomunikacyjnej. Takie wnioski potwierdza również podnoszone przez skarżące Stowarzyszenie wyjaśnienie, że Spółka Algo Poland nie jest operatorem telefonii komórkowej. Istnieją uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja, jaką jest maszt z antenami radioliniowymi, może samodzielnie służyć celowi publicznemu z zakresu łączności publicznej, czy też stanowi część pewnej sieci, a wobec tego organy administracji winny dodatkowo ustalić, częścią której sieci będą anteny radioliniowe objęte wnioskiem. W każdym razie ustalenie, że dana inwestycja służy realizacji celu publicznego musi być niewątpliwe. Brak jednoznacznych ustaleń organów w analizowanym zakresie uniemożliwia ocenę tego, czy przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego tj. czy samodzielnie realizuje publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną. Innymi słowy niezbędne jest w sprawie ustalenie, że planowane do zamontowania anteny przy wskazanym kącie nachylenia i azymucie zapewnią łączność, co pozwoli na uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego w jej docelowym kształcie. Inwestycją celu publicznego może być tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma jedynie sprzyjać wykonaniu wskazanego celu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 791/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamierzenia publiczne (służące celom publicznym) są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego (por. W. Szwajdler (red.), Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, WK 2013, s. 89). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nie zostało ustalone, czy zlokalizowane są w pobliżu terenu inwestycji stacje, na których zamontowane zostały urządzenia wytwarzające pole elektromagnetyczne, które mają wpływ na możliwość świadczenia publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej po realizacji przedmiotowej inwestycji. Powyższe uchybienia dostrzeżone w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym, zasadnie podniesione w skardze, świadczą o naruszeniu przy wydawaniu kontrolowanych decyzji przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo warunkującym możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Przedwczesna jest wobec tego ocena pozostałych zarzutów skargi związanych z mocą EIRP anten i mocą wyjściowego pojedynczego nadajnika TX. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a złożyły się na nie wpis od skargi w kwocie 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyjaśnią, czy przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w kontekście zasad działania anten radiolinii, tj. czy inwestycja samodzielnie zapewniać będzie świadczenie usługi telekomunikacyjnej dostępnej dla ogółu użytkowników (lokalnej społeczności), czy też stanowi element pewnej sieci i do wyniku tych ustaleń dostosują dalszy tok postępowania.