II SA/Ke 512/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 14 stycznia 2021 r., nr XXXIX/209/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony do trzech lat I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Działoszyce na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 512/21 Uzasadnienie Rada Miejska w Działoszycach uchwałą Nr XXXIX/209/2021 z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony do 3 lat podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze z.), dalej u.s.g., oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 801), dalej u.g.n., w § 1 stwierdziła, że: Wyraża się zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy z najemcą, na okres do 3 lat tj. od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. Przedmiotem dzierżawy jest działka numer ewidencyjny 282 położona w miejscowości Dzierążnia o powierzchni 0,87 ha z przeznaczeniem na prowadzenie produkcji rolnej. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Działoszyce, zaś w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. poprzez wyrażenie zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy na czas oznaczony do 3 lat w sytuacji, gdy przepisy ww. ustaw nie upoważniają rady gminy do wyrażania zgody w zakresie czasowym do 3 lat. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł: 1. na podstawie art. 147 § 1 ppsa o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Działoszycach Nr XXXIX/209/2021 z dnia 14 stycznia 2021r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy na czas oznaczony do 3 lat w całości. 2. na podstawie art. 119 ppsa o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 3. na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiącej, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie zatem pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Z tego względu rada gminy, realizując przysługujące jej kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. musi respektować uprawnienia wójta do reprezentowania gminy w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowania przez niego gminnym zasobem nieruchomości i odwrotnie. Zdaniem organu, organ stanowiący gminy przekracza swoje normotwórcze kompetencje, w sytuacji gdy wypowiada się na temat trybu zawierania umów na najem/dzierżawę na czas krótszy niż 3 lata, a z zapisem takim mamy do czynienia w § 1 uchwały, tj. wyraża zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy, na okres do 3 lat. Ponadto podkreślono, że w oparciu o przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Ustawodawca rezygnuje więc z trybu przetargowego tylko dla zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. To, że umowy na najem/dzierżwę na czas krótszy niż 3 lata mogą być zawierane w trybie bezprzetargowym wynika z mocy prawa i nie jest potrzebna w tej kwestii wypowiedź normatywna ze strony Rady Gminy. Wojewoda zauważył, że istnieje rozbieżność pomiędzy tytułem uchwały a jej treścią. W tytule bowiem Rada oznaczyła umowę jako najem, a w treści jako umowę dzierżawy, zaś charakter cywilnoprawny tych stosunków prawnych jest odmienny. W ocenie skarżącego, podjęcie przez Radę Miejską w Działoszycach uchwały o powołanym brzmieniu należy uznać za istotne naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Działoszycach wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta, aby poprzeć i wzmocnić decyzję podjętą przez organ gminy. Zdaniem organu, przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. nie oznacza, że rada gminy, czy rada miejska nie może podjąć dodatkowych uchwał, aby np. wzmocnić decyzję Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U z 2019 r., poz. 2167). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej powoływana jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezsporne jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały przede wszystkim podnieść należy, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji prawotwórczych organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17). Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy nawet moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07). W niniejszej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały, stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Artykuł 18 u.s.g. ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie nie dotyczy spraw o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz spraw należących z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych. Przepis art. 30 ust. 2 określa kompetencje wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, że do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Przedmiotem zaskarżonej uchwały są kwestie związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym, do których odnoszą się przepisy szczególne. Niewątpliwie na gruncie analizowanej sprawy przepisy te są zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami. Z mocy art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Stosownie do treści art. 37 ust. 4a u.g.n. umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej. Jak już wspomniano, w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. ustawodawca określił, że do zadań wójta (organu wykonawczego) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z art. 25 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy wynika natomiast, że gminnym zasobem nieruchomości gospodarują wójt, burmistrz, prezydent miasta m.in. poprzez wydzierżawianie, wynajmowanie nieruchomości komunalnych, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wymaga zgody odpowiedniego organu. Wymienione przepisy mają charakter norm kompetencyjnych, albowiem normują zadania wójta jako organu gminy, rozumianego jako podmiot prawa publicznego. W konsekwencji, kierując się dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, zawierającymi nakaz ich ścisłej interpretacji oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej, do wyłącznej kompetencji wójta pozostają kwestie związane z zawarciem i określeniem warunków umów dzierżawy nieruchomości komunalnych na czas określony i krótszy niż 3 lata, gdyż te kwestie mieszczą się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym zgodnie z powołanymi przepisami i nie zostały wymienione jako wymagające zgody rady gminy. Należy zatem uznać, że Rada Gminy w Działoszycach podejmując uchwałę Nr XXXIX/209/2021 z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony do 3 lat na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przekroczyła zakres swoich kompetencji, co oznacza, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Rację ma również Wojewoda zwracając uwagę na niekonsekwencje w nazewnictwie użytym w tytule uchwały, który odnosi się do najmu, zaś treść uchwały dotyczy dzierżawy. Powyższa okoliczność nie ma jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia Sądu, albowiem znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje, stanowią takie same zadania dla wójta gminy w zakresie wydzierżawiania jak i wynajmowania nieruchomości na okres do 3 lat. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co w pełni uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1, art. 119 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego organu, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018. poz. 265).