II SA/Ke 517/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Smyków z dnia 7 marca 2024 r. nr 359/LVI/2024 w przedmiocie określenia zasad wyznaczenia składu oraz zasad działania komitetu rewitalizacji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Smyków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy Smyków z 7 marca 2024 r. nr 359/LVI/2024 w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji. Skarżący uchwale tej zarzucił naruszenie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 278), poprzez naruszenie trybu jej uchwalania tj. brak poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami społecznymi. Wobec powyższego skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów procesu, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że pismem z 20 marca 2024 r., w oparciu o art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Świętokrzyski zwrócił się do Rady Gminy Smyków o udzielenie wyjaśnień, czy zaskarżona uchwała została poddana konsultacjom społecznym, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o rewitalizacji. Wobec braku odpowiedzi w zakreślonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, a w jego toku zakreślił Radzie termin na ustosunkowanie się do zastrzeżeń organu. Ponieważ Rada Gminy Smyków, mimo dwukrotnego wezwania, nie wypowiedziała się czy podjęcie nadzorowanej uchwały zostało poprzedzone konsultacjami społecznymi, przyjęto, że wymóg ten nie został dochowany. Wnoszący skargę podkreślił, że zgodnie z ustawą o rewitalizacji, uchwała dotycząca zasad wyznaczania składu oraz działania komitetu rewitalizacji musi zostać poddana konsultacjom społecznym, na podstawie zarządzenia organu wykonawczego w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania komitetu rewitalizacji. Stanowi o tym brzmienie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 powyższej ustawy. Konsultacje mają na celu zebranie od interesariuszy rewitalizacji uwag, opinii i propozycji dotyczących projektu uchwały w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji w Gminie Smyków. Konsultacje nie mogą ograniczać się tylko do przedstawienia tych planów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji. Celem konsultacji jest zatem zebranie uwag, opinii i propozycji od interesariuszy rewitalizacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji. Poddanie projektu uchwały konsultacjom społecznym stanowi więc konieczny element postępowania zmierzającego do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowej uchwały. Skarżący podniósł, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można konieczność poddania projektu aktu prawnego konsultacjom społecznym. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 lutego 2006 r., IVSA/Wr 805/04). Zatem przedstawione w skardze uchybienie ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że konsultacje społeczne zostały przeprowadzone, a jedynie w treści uchwały nie zawarto informacji na temat ich przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody Świętokrzyskiego jest zasadna, ale w istocie z innych powodów, niż w niej wskazane. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024.1267 t.j. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024.935 t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.). W związku z tym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 usg, zgodnie z którymi uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru - jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, Wojewoda Świętokrzyski w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Nr 359/LVI/2024 Rady Gminy Smyków z dnia 7 marca 2024 r. w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji, który to termin upłynął 15 kwietnia 2024 r. w związku z doręczeniem Wojewodzie tej uchwały w dniu 15 marca 2024 r. – nie orzekł w trybie zarządzenia nadzorczego określonego w art. 91 u.s.g o ważności tej uchwały. Otworzyło to możliwość zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres jednego roku, nie było przeszkód do kontroli jej legalności z punktu widzenia jej ważności. Jedynym zarzutem wskazanym w skardze przez organ nadzoru, było domniemane twierdzenie, że przy uchwalaniu tej uchwały Rada Gminy Smyków naruszyła tryb jej uchwalania poprzez niepoprzedzenie jej podjęcia obligatoryjnymi konsultacjami społecznymi. Wspomniane domniemanie wynikało stąd, że mimo zwrócenia się do Rady Gminy Smyków w trybie art. 88 u.s.g. o udzielenie wyjaśnień, czy przedmiotowa uchwała została poddana konsultacjom społecznym zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o rewitalizacji oraz mimo wszczęcia następnie postępowania nadzorczego w tej sprawie i ponownego wezwania do złożenia wyjaśnień – Gmina Smyków w żaden sposób nie zareagowała. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że jest to wystarczający dowód na nieprzeprowadzenie wspomnianych konsultacji. W odpowiedzi na skargę jednak Wójt Gminy Smyków oświadczył, że "na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzono konsultacje społeczne, jedynie w treści uchwały nie zawarto informacji na temat przeprowadzonych konsultacji społecznych". Odnosząc się do takich okoliczności należy wyjaśnić, że mimo braku jakiegokolwiek ustalenia czy wykazania przez strony faktu przeprowadzenia tych konsultacji, w oparciu o informacje dostępne na oficjalnym internetowym serwisie informacyjnym Gminy Smyków, Sąd ustalił, że istotnie wójt tej gmina przed podjęciem zaskarżonej uchwały podjął próbę przeprowadzenia wspomnianych konsultacji. Jak wynika bowiem z ogłoszenia Wójta Gminy Smyków opublikowanego na stronie internetowej gminy Smyków w dniu 12 grudnia 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 7 ust, 3 ustawy o rewitalizacji ogłoszono wówczas o przeprowadzeniu konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały Rady Gminy Smyków w sprawie zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji Gminy Smyków. Konsultacje miały zostać przeprowadzone w okresie od 18 grudnia 2023 r. do 18 stycznia 2024 r. Z dostępnego na stronie internetowej https://smykow.pl/wp-content/uploads/2024/01/Raport-z-konsultacji-spolecznych-dot.-skladu-Komitetu-Rewitalizacyjnego.pdf "Raportu z Konsultacji Społecznych dotyczących projektu uchwały Rady Gminy Smyków w sprawie zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji Gminy Smyków" wynika natomiast, że konsultacje takie rzeczywiście się odbyły w terminie od dnia 18 grudnia 2023 r. do dnia 18 stycznia 2024 r. W raporcie wskazano również, że informacja o tych konsultacjach rozpowszechniana była poprzez: - stronę internetową Urzędu Gminy Smyków; - stronę BIP Urzędu Gminy Smyków; - w siedzibie Urzędu Gminy Smyków. Nieprawdziwy okazał się więc zarzut skargi organu nadzoru sprowadzający się do twierdzenia, że wynikający z art. 7 ust. 3 ustawy o rewitalizacji wymóg poprzedzenia konsultacjami społecznymi uchwały ustalającej zasady wyznaczania składu oraz zasady działania Komitetu Rewitalizacji, w ogóle nie został dochowany. Nie będąc jednak z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd ocenił, czy przeprowadzone w sprawie konsultacje odpowiadały wymogom określonym w ustawie o rewitalizacji w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji w brzmieniu zmienionym od 24 września 2023 r. z mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych co najmniej: 1) przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914); 2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym dokumentem poddawanym konsultacjom oraz w siedzibie obsługującego go urzędu; 3) przez udostępnienie informacji na stronie podmiotowej gminy w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na swojej stronie internetowej, jeżeli taką posiada; 4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Treść tego przepisu wskazuje, że wymaga on łącznego zastosowania co najmniej wszystkich wskazanych w nim form i trybu ogłoszenia o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych. Na taką wykładnię wskazuje użycie w nim określenia "co najmniej", a także zasada realizacji przez gminę zadań z zakresu rewitalizacji określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o rewitalizacji. Ponieważ zgodnie z tym przepisem zadania, o których mowa w ust. 1 (t.j. przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji, a także jej prowadzenie), gmina realizuje w sposób jawny i przejrzysty, z zapewnieniem aktywnego udziału interesariuszy na każdym etapie (partycypacja społeczna), nie może być wątpliwości, że realizacja tej zasady wymaga jak najszerszego informowania interesariuszy rewitalizacji również o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie uchwały ustalającej zasady wyznaczania składu oraz zasady działania Komitetu Rewitalizacji. Na taką interpretację normy mieszczącej się w art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji wskazuje też wykładnia historyczna. Brzmienie art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji obowiązujące do 23 września 2023 r. wskazywało jeszcze dobitniej na konieczność łącznego zastosowania wszystkich trzech ówcześnie obowiązujących form powiadomienia o rozpoczęciu konsultacji społecznych i formach, w jakich będą prowadzone. Zgodnie bowiem z tamtym brzmieniem tego przepisu, o rozpoczęciu konsultacji społecznych oraz formach, w jakich będą prowadzone, powiadamia się nie później niż w terminie 7 dni przed dniem ich przeprowadzenia, w sposób zapewniający udział w nich możliwie szerokiego grona interesariuszy, co najmniej poprzez obwieszczenie, ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oraz ogłoszenie na stronie podmiotowej gminy w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że warunki przewidziane w obowiązującym od 24 września 2023 r. art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji - nie zostały spełnione. Z powołanego wyżej Raportu z Konsultacji Społecznych, a także informacji Sekretarza Urzędu Gminy Smyków (notatka urzędowa z 3 grudnia 2024 r. – k. 25) wynika, że poza trzema sposobami wskazanymi w ogłoszeniu Wójta Gminy Smyków z 12 grudnia 2023 r. i Raporcie z konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały Rady Gminy Smyków w sprawie zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji Gminy Smyków do opracowania Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy Smyków na lata 2024 – 2034, w inny sposób nie ogłaszano informacji o konsultacjach społecznych dotyczący projektu takiej uchwały. Oznacza to, że zaniechano ogłoszenia o tych konsultacjach co najmniej przez: publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym dokumentem poddawanym konsultacjom oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Smyków, o ile sposobem takim nie jest ogłoszenie w siedzibie Urzędu Gminy Smyków. Kolejnym istotnym naruszeniem zasad prowadzenia konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie uchwały ustalającej zasady wyznaczania składu oraz zasady działania Komitetu Rewitalizacji, było wyznaczenie przez Wójta Gminy Smyków zbyt krótkiego terminu na składanie uwag stanowiących zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o rewitalizacji jedną z obligatoryjnych form konsultacji społecznych obowiązujących w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu zmienionym od 24 września 2023 r. (art. 6 ust. 5a dodany przez art. 37 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), termin wyznaczony na składanie uwag nie może być krótszy niż 35 dni, licząc od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych. Tymczasem z powołanych wyżej: ogłoszenia Wójta Gminy Smyków opublikowanego na stronie internetowej gminy Smyków w dniu 12 grudnia 2023 r. oraz Raportu z Konsultacji Społecznych wynika, że termin konsultacji ograniczono do 32 dni, tj. od 18 grudnia 2023 r. do 18 stycznia 2024 r. Odnosząc się do przedstawionych powyżej uchybień Sąd wyraża pogląd, że podjęcie zaskarżonej uchwały z niedopełnieniem co najmniej wszystkich wskazanych w art. 6 ust. 2 ustawy o rewitalizacji sposobów ogłoszenia o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych oraz z naruszeniem wskazanego w art. 6 ust. 5 ustawy o rewitalizacji trzydziestopięciodniowego terminu na składanie uwag - należy uznać za istotne naruszenia prawa podczas procedury podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Smyków z dnia 7 marca 2024 r. w sprawie określenia zasad wyznaczania składu oraz zasad działania Komitetu Rewitalizacji (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., III OSK 691/21). Dlatego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 a contrario ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 ze zm.).